經(jīng)濟大家談｜“十四五”時期城鄉(xiāng)融合發(fā)展的兩種路徑_經(jīng)濟金融

經(jīng)濟大家談

作者：中國人民大學應用經(jīng)濟學院教授孫久文

當前，世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，也經(jīng)歷著百年未有的科技大發(fā)展。新技術(shù)變革正在重塑我國的經(jīng)濟格局，同樣對城鄉(xiāng)融合發(fā)展產(chǎn)生重大影響。以大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能和區(qū)塊鏈等技術(shù)為代表的新一輪科技革命，對城鄉(xiāng)勞動力和土地等傳統(tǒng)生產(chǎn)要素的影響很大，并將左右城鄉(xiāng)融合發(fā)展的未來方向。從區(qū)域經(jīng)濟的角度展望“十四五”時期的城鄉(xiāng)融合發(fā)展，主要有以下兩種不同類型地區(qū)的發(fā)展路徑。

發(fā)達地區(qū)以全域城市化為中心實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展

新技術(shù)變革正在加快城市化進程。在我國東部發(fā)達地區(qū)，城市化已經(jīng)走過了單一城市聚集的階段，進入到城市群、都市圈協(xié)同發(fā)展的新階段。在東部發(fā)達地區(qū)可以實施全域城市化的城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略。

全域城市化的城鄉(xiāng)融合發(fā)展，基本前提是依托產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口遷移和管理制度的變革，主要在發(fā)達地區(qū)市域或者縣域來推行實施。一是通過產(chǎn)城融合來解決城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間問題和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的匱乏問題，當前的路徑是通過城郊的軌道交通，把城市中心區(qū)與周邊地區(qū)密切連為一體，這樣能夠防止城市的產(chǎn)業(yè)空心化和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)失去城市的依托。二是城市發(fā)展中地價、勞動力價格上升促使工業(yè)產(chǎn)業(yè)等退出城市，而郊區(qū)的城市化可以為這些產(chǎn)業(yè)提供發(fā)展空間。三是伴隨開發(fā)區(qū)的重組，老舊開發(fā)區(qū)向產(chǎn)業(yè)新城轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)產(chǎn)城融合，也為城郊地區(qū)帶來了發(fā)展的希望。

城市綜合發(fā)展是全域城市化的一種路徑。這種路徑主要針對人的城市化問題，重點解決戶籍帶來的福利差異問題。這類全域城市化通常以土地制度改革為先導，進而對地方財政、戶籍制度進行過渡性調(diào)整，并最終實現(xiàn)一體化。以江蘇省昆山市為例，20世紀90年代的招商引資讓昆山從滬蘇之間的一個縣城轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€工業(yè)新城，但過度開發(fā)的工業(yè)園區(qū)卻在2004年后遭遇中西部地區(qū)強勁的勞動力競爭。昆山轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，主要依托老城進行工業(yè)區(qū)建設，走“產(chǎn)城融合”道路，即以縣城為中心向四周有序拓展，配合基礎設施建設，注重與周圍其他城市的產(chǎn)業(yè)聯(lián)結(jié)和城市體系的構(gòu)建。除了發(fā)展傳統(tǒng)的制造業(yè)，農(nóng)業(yè)觀光、文化創(chuàng)意、生活體驗等行業(yè)都成為可選擇的主導產(chǎn)業(yè)。

生態(tài)建設和產(chǎn)業(yè)集聚也是全域城市化的重要路徑。“兩山”理念是生態(tài)建設型全域城市化道路的理論依據(jù)。生態(tài)建設型道路主要針對生態(tài)條件良好、自然資源豐富、經(jīng)濟發(fā)展水平較高的地區(qū)來實施，江蘇、浙江、福建、廣東等地區(qū)已經(jīng)具備了基本的條件。產(chǎn)業(yè)集聚型全域城市化則主要針對承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移較多的縣域，在經(jīng)濟規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上具有優(yōu)勢的區(qū)域。其中縣域的全域城市化主要針對百強縣來實施，具有更高的可操作性和示范意義。

欠發(fā)達地區(qū)以鄉(xiāng)村振興為中心實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展

我國西部地區(qū)大多屬于欠發(fā)達地區(qū)，中部也有相當一部分地區(qū)的發(fā)展水平與東部沿海地區(qū)有較大差距。欠發(fā)達地區(qū)以鄉(xiāng)村振興為中心實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的主要理由是：首先，要解決城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的反貧困問題。多年來，本地化的扶貧政策一直是主導方向，直接分配到戶的轉(zhuǎn)移支付，以村為單位的整村推進項目，貧困縣摘帽等，都具備了相同的性質(zhì)。然而，本地化脫貧之后的農(nóng)民，如果進入城市務工，由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟差距等門檻的阻礙，可能成為潛在的城市貧困人口。如果仿照農(nóng)村扶貧標準劃定城市貧困線，就需要解決農(nóng)民進入城市后的城市社保等一系列問題。“十四五”時期，解決城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的反貧困問題將提到日程上來，避免絕對貧困在城市反彈是一個重要的任務。

其次，在欠發(fā)達地區(qū)要實施利貧性的經(jīng)濟增長。經(jīng)濟增長與反貧困的關(guān)系，離不開經(jīng)濟增長與收入分配的關(guān)系。需要探索宏觀經(jīng)濟增長惠及到欠發(fā)達地區(qū)的全體低收入人口的路徑。因此，欠發(fā)達地區(qū)的城鄉(xiāng)融合要關(guān)注產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、城鎮(zhèn)化和勞動力流動等經(jīng)濟現(xiàn)象，將傳統(tǒng)經(jīng)濟增長方式與高質(zhì)量經(jīng)濟發(fā)展結(jié)合起來，使這些地區(qū)的經(jīng)濟增長更加有利于低收入人群。

第三，伴隨“十四五”期間欠發(fā)達地區(qū)數(shù)字基建的開展與國家投入的增加，新技術(shù)變革帶來的影響將惠及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城市化和勞動力流動等方方面面。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的減貧效應，是把產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的視野放寬到低收入人口的就業(yè)與收入上；城鎮(zhèn)化的減貧效應，是研究人口城鎮(zhèn)化過程中的人口轉(zhuǎn)移模式對反貧困的影響，包括新型社區(qū)建設對低收入人口的生活保障。勞動力流動需要從保障經(jīng)濟社會發(fā)展新格局的形成去看反貧困效應。

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