(三)西部通道事件解決之道的制度意涵

立基于上述理論探討和西部通道事件中公眾跨越專業(yè)門檻實(shí)現(xiàn)有效的交流和參與的經(jīng)驗(yàn)，在此，嘗試提出一些構(gòu)建相關(guān)制度時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮的關(guān)鍵要素。

1.保障公眾的參與機(jī)會(huì)

公眾參與的根本性先決條件是開放透明的行政決策程序。西部通道事件中，最終對(duì)解決爭(zhēng)議起到了關(guān)鍵作用的“專家復(fù)審”只是整個(gè)行政程序的一個(gè)組成部分，而對(duì)于整個(gè)行政程序來(lái)說(shuō)，開放參與機(jī)會(huì)、公開相關(guān)信息都是建立和維持民眾信任的關(guān)鍵。 [51]

如前所述，深圳西部通道事件的爆發(fā)，與早期信息公開不夠及時(shí)、程序不夠透明有著直接關(guān)系，側(cè)接線工程環(huán)評(píng)相關(guān)疑慮的消除和爭(zhēng)議的理性解決與政府超越形式合法性的要求開放行政過(guò)程并反復(fù)與居民交流的努力是分不開的?？梢哉f(shuō)，假如地方政府能盡早主動(dòng)公開項(xiàng)目相關(guān)信息，特別是居民關(guān)心的環(huán)保信息，并且在公眾調(diào)查時(shí)真正注意調(diào)查對(duì)象的代表性，使利害關(guān)系人能有機(jī)會(huì)盡早表達(dá)其意見，甚至僅僅是在居民維權(quán)活動(dòng)早期就積極回應(yīng)，以公開透明的方式贏取信任而不是對(duì)之以官僚主義的漠不關(guān)心，則后來(lái)規(guī)模如此之大、持續(xù)時(shí)間如此之長(zhǎng)的居民維權(quán)活動(dòng)有可能根本不會(huì)發(fā)生。事實(shí)上，決策早期公眾參與流于形式已經(jīng)被公認(rèn)為近年來(lái)我國(guó)環(huán)境群體性事件中的共同原因， [52]而環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與“越早越好”在法學(xué)研究者中也已成共識(shí)。 [53]

相比其他同樣說(shuō)明公眾參與重要性的環(huán)評(píng)爭(zhēng)議事件，西部通道事件對(duì)于完善我國(guó)當(dāng)前公眾參與制度的獨(dú)特意義在于，它揭示了風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制涉及專業(yè)知識(shí)并非將作為外行的一般公眾排除在決策程序之外的可靠理由。

2.保障專家的可信度

參與機(jī)會(huì)的保障固然是重要的，但這只是為公眾有效參與和交流提供了必不可少的前提條件，更為重要的是要進(jìn)一步明確，獲得了參與機(jī)會(huì)的外行公眾何以能夠跨越專業(yè)門檻實(shí)質(zhì)性地參與所謂的專業(yè)之爭(zhēng)。如果說(shuō)西部通道事件的爆發(fā)顯示了前者(保障參與機(jī)會(huì))的重要性，其解決之道則表明了后者(公眾借助其信任的專家跨越專業(yè)門檻)的現(xiàn)實(shí)可能性。后者的關(guān)鍵，如前面討論所揭示的，就在于建立和保障公眾對(duì)專家的信任:當(dāng)能夠信任作為“誠(chéng)實(shí)代理人”的專家時(shí)，作為外行的公眾就可以借助專家的專業(yè)知識(shí)跨越專業(yè)門檻，就利害攸關(guān)的事務(wù)作出判斷，并基于此判斷實(shí)質(zhì)性地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)信息交流，從而能夠有效地參與相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)決定的作出過(guò)程。

根據(jù)著名的信任不對(duì)稱原理(the asymmetry principle，意謂信任易于喪失而難于重建)， [54]盡量減少疑慮和不信任發(fā)生的機(jī)會(huì)，相比在信任被破壞的情況下再去重建信任，應(yīng)是更明智的選擇。但是，西部通道事件經(jīng)驗(yàn)事實(shí)上更多的是關(guān)于糾紛已經(jīng)發(fā)生、信任已經(jīng)受到損害的情況下應(yīng)如何處理的問(wèn)題。考慮到前述既有規(guī)范制度的不足，應(yīng)當(dāng)慶幸的是，在西部通道事件中，當(dāng)環(huán)評(píng)“科學(xué)爭(zhēng)議”出現(xiàn)時(shí)，居民們并沒有簡(jiǎn)單地宣稱要以“自己人”的計(jì)算結(jié)果為準(zhǔn)，而是理性地提出，由爭(zhēng)議雙方之外的“第三方”就爭(zhēng)議問(wèn)題給出裁斷。居民們并沒有機(jī)會(huì)完整地描述他們心目中值得如此信賴的“第三方”應(yīng)該是什么樣的。但從居民們對(duì)政府決策及其所依據(jù)的環(huán)評(píng)報(bào)告的質(zhì)疑以及最終對(duì)政府啟動(dòng)的專家復(fù)審程序的接受來(lái)看，至少專家的專業(yè)性(專業(yè)能力)和中立性(利益無(wú)涉)等因素對(duì)于居民對(duì)專家系統(tǒng)的信任而言是至關(guān)重要的。

第一，專家的專業(yè)水平。環(huán)境影響評(píng)價(jià)是一項(xiàng)需要運(yùn)用專業(yè)知識(shí)的工作，專業(yè)機(jī)構(gòu)的技術(shù)人員理當(dāng)擁有令人信服的專業(yè)能力水平。西部通道案件中，政府一開始就宣稱環(huán)評(píng)單位及其負(fù)責(zé)環(huán)評(píng)報(bào)告的技術(shù)人員是具備了國(guó)家規(guī)定的環(huán)評(píng)資質(zhì)。但是，在爭(zhēng)議已經(jīng)發(fā)生的情況下，這一“官方”說(shuō)法并沒有消除居民對(duì)該機(jī)構(gòu)及機(jī)構(gòu)人員專業(yè)能力的懷疑。從他們后來(lái)選擇了清華大學(xué)的教師和博士后的行動(dòng)來(lái)看，比起經(jīng)國(guó)家行政機(jī)關(guān)核定這一“官方認(rèn)可”的資質(zhì)，他們更傾向于像知名高校這種有良好“口碑”和較高“聲譽(yù)”的專業(yè)機(jī)構(gòu)。這反映出在居民的期待中，作為爭(zhēng)議裁決者的專家應(yīng)當(dāng)不是簡(jiǎn)單的具備國(guó)家規(guī)定的“資質(zhì)”，還應(yīng)具有超出行業(yè)平均水平的較高“權(quán)威”。而政府方也意識(shí)到了這一點(diǎn)，在后來(lái)的交流中，地方政府也反復(fù)強(qiáng)調(diào)，環(huán)評(píng)報(bào)告的專家評(píng)審組包括了來(lái)自北京大學(xué)、中山大學(xué)的環(huán)評(píng)專家。

第二，專家的利益無(wú)涉。環(huán)境影響評(píng)價(jià)作為行政許可程序的一個(gè)環(huán)節(jié)，屬于所謂的規(guī)制科學(xué)(regulatory science)， [55]其與一般作為純粹學(xué)術(shù)研究的科學(xué)的不同是它存在于規(guī)制過(guò)程之中，政策導(dǎo)向性強(qiáng)，這意味著其結(jié)論與現(xiàn)實(shí)利益調(diào)整直接相關(guān)，因此無(wú)法避免成為利害相關(guān)方爭(zhēng)奪和利用的對(duì)象，相應(yīng)地，也難免被懷疑或指責(zé)為不客觀和不中立。 [56]西部通道事件中，居民多次以環(huán)評(píng)單位是深圳市環(huán)保局“直屬事業(yè)單位”而指責(zé)環(huán)評(píng)單位與行政審批單位存在利益關(guān)系，而政府方被迫反復(fù)解釋環(huán)評(píng)單位是獨(dú)立核算的事業(yè)單位，與環(huán)保局之間只是業(yè)務(wù)主管關(guān)系而無(wú)利益關(guān)聯(lián)。但, 這種說(shuō)法顯然未能說(shuō)服居民基于生活經(jīng)驗(yàn)而作出的“利益關(guān)聯(lián)”判斷，甚至在省環(huán)保局的行政復(fù)議書明確認(rèn)定深圳市環(huán), 保局, 與環(huán)評(píng)單位并不存在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第19條規(guī)定的利益關(guān)系之后，仍有居民在網(wǎng)上發(fā)貼堅(jiān)稱:“存在利益關(guān)系是事實(shí)。” [57]

西部通道事件中，政府從未公開否定居民有關(guān)“第三方機(jī)構(gòu)”進(jìn)行環(huán)評(píng)以裁斷環(huán)評(píng)爭(zhēng)議的提議，其隨后啟動(dòng)的“專家復(fù)審”程序，從上述信任保障要素來(lái)看，在很大程度與居民的這一提議是相通的:復(fù)審專家全部從“國(guó)家專家?guī)?rdquo;中“隨機(jī)抽取”，在專業(yè)能力和利益無(wú)涉兩方面均滿足了居民的期待，事實(shí)上也并無(wú)居民對(duì)這些復(fù)審專家的專業(yè)能力、中立性和評(píng)審結(jié)論表示異議。 [58]就此而言，這一成功的嘗試，不僅值得其他地方政府效仿，而且也值得下一步完善公眾參與及風(fēng)險(xiǎn)交流相關(guān)制度時(shí)借鑒。

需要補(bǔ)充指出的是，西部通道事件中，居民提議的“第三方環(huán)評(píng)”未能實(shí)現(xiàn)，并不妨礙居民最終接受了政府組織實(shí)際實(shí)施的“專家復(fù)審”。這一事實(shí)的制度意涵是，明確前述制度要素比起規(guī)定具體制度設(shè)計(jì)方案更加重要，因?yàn)闈M足前述保障性制度要素的具體方案并不是唯一的。只要具備了上述關(guān)鍵要素，即開放公眾參與機(jī)會(huì)并滿足專家的專業(yè)水平和利益無(wú)涉要求，具體的實(shí)施方案完全可以允許因時(shí)、因地制宜的探索和試驗(yàn)。

結(jié)語(yǔ)

在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過(guò)程中，確保有效的風(fēng)險(xiǎn)交流與公眾參與并非沒有代價(jià)。 [59]但是，面對(duì)一個(gè)不斷工業(yè)化、專業(yè)化和科技化的社會(huì)，風(fēng)險(xiǎn)交流已經(jīng)成為各國(guó)政府在環(huán)境保護(hù)、食品安全、職業(yè)健康等風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域里難以回避的任務(wù)。早在20世紀(jì)80年代，研究者們即已指出， [60]良好的風(fēng)險(xiǎn)交流除了具有啟蒙、知情權(quán)、態(tài)度改變等功能之外，還具有公共涉入和公眾參與功能。西部通道事件不僅驗(yàn)證了風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制者面對(duì)的往往并非純粹的科學(xué)問(wèn)題而同時(shí)也是多元參與的民主治理問(wèn)題，而且還表明了，在這樣一個(gè)科學(xué)與政治交織的領(lǐng)域里，有效的風(fēng)險(xiǎn)交流不僅十分有必要，而且也具有現(xiàn)實(shí)的可能性。

本文認(rèn)為，西部通道事件這一中國(guó)本土案例，為行政官員——居民之間的互動(dòng)實(shí)踐提供了一個(gè)具有代表性的樣本，可以幫助我們更好地理解風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中公眾參與程序和民眾與專家在共同進(jìn)入同一行政決策過(guò)程時(shí)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)交流的可能性。為了展示這一點(diǎn)，本文以解剖麻雀的方法透視分析了這一事例，通過(guò)總結(jié)該事件的兩大爭(zhēng)議焦點(diǎn)(第二部分)、分析既定規(guī)范給定的行動(dòng)空間(第三部分)和行動(dòng)者創(chuàng)造性實(shí)踐(第四部分)，揭示了其成功經(jīng)驗(yàn)并指出了關(guān)鍵所在。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)交流理論分析論證了這種成功經(jīng)驗(yàn)從可能性轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)性所需要的保障性制度要素(第五部分)。

近年來(lái)，我國(guó)與風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的公共決策有不少遭遇爭(zhēng)議甚至激烈抗?fàn)?，一?如什邡和啟東)甚至局部失控而引發(fā)暴力沖突乃至社會(huì)騷亂，而許多地方政府的應(yīng)對(duì)方式也明顯“亂了章法”:早期對(duì)群眾訴求和主張不理不睬，矛盾激化升級(jí)后又匆忙收回原本“合法許可”給企業(yè)的項(xiàng)目，由此不僅損害了政府的公信力，還“培育”了“不鬧不解決、小鬧小解決、大鬧大解決”的社會(huì)心態(tài)。凡此種種，既暴露出實(shí)證法上公眾參與制度框架的種種缺陷，也暴露出政府風(fēng)險(xiǎn)交流策略和行動(dòng)的種種不足。在此背景下，本文對(duì)于西部通道事件中風(fēng)險(xiǎn)交流與公眾參與的經(jīng)驗(yàn)研究和探索因此具有重要的參考意義。就此而言，也可以說(shuō)，正因?yàn)橹袊?guó)現(xiàn)行風(fēng)險(xiǎn)交流與公眾參與法律制度還有待完善，西部通道事件的成功經(jīng)驗(yàn)才如此難能可貴，而各類行動(dòng)者的實(shí)踐智慧才特別值得認(rèn)真對(duì)待。

本文集中關(guān)注對(duì)個(gè)案經(jīng)驗(yàn)的觀察和分析，在此無(wú)法構(gòu)建一個(gè)無(wú)所不包的風(fēng)險(xiǎn)交流與公眾參與制度體系，甚至也無(wú)法構(gòu)建一個(gè)完整的、作為風(fēng)險(xiǎn)交流制度組成部分的專家制度體系。本文只希望通過(guò)面向真實(shí)世界的個(gè)案研究，彰顯理想的風(fēng)險(xiǎn)交流與公眾參與制度所不應(yīng)忽略一種可能性以及保障這種可能性的關(guān)鍵制度要素。首先是因?yàn)檫@種可能性是很容易被書齋里的“沙盤演練”所忽略的。前面對(duì)現(xiàn)有相關(guān)研究的綜述也表明，這種可能性在當(dāng)前的確是在很大程度上被研究者忽略了。其次是因?yàn)閭€(gè)案的意義并不能被過(guò)分夸大。西部通道事件的成功解決，的確具有雖然有限卻又十分重要的制度意涵，在缺乏保障性制度的明確指示和約束的情況下，很難保證這一個(gè)案中的成功經(jīng)驗(yàn)?zāi)茉谄渌愃剖录械玫浇梃b。這就是為什么本文在第五部分對(duì)保障性制度要素展開討論的原因。但是，若要構(gòu)建完整的風(fēng)險(xiǎn)交流與公眾參與制度體系，還需要更多研究工作。

最后，本文采取了“講故事”的方法來(lái)描述西部通道事件過(guò)程，但理論上這個(gè)故事可能有千萬(wàn)種講法，事實(shí)上這個(gè)故事也有著許多個(gè)版本。但無(wú)論哪種講法、哪個(gè)版本，對(duì)原始材料的整理和取舍都是必不可少的。為了集中于本文所關(guān)注的問(wèn)題，本文不得不放棄了許多可能很有價(jià)值的信息，比如，媒體在事件進(jìn)程中的作用和我國(guó)中央環(huán)境行政機(jī)關(guān)對(duì)地方政府相關(guān)決策的影響。這些都是很值得研究的課題，但是，只能留待后續(xù)的研究了。