摘要: 現(xiàn)代社會中公眾參與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制面臨現(xiàn)實(shí)障礙，即外行公眾因?yàn)榍啡毕鄳?yīng)的專業(yè)知識而無法實(shí)質(zhì)性地參與風(fēng)險(xiǎn)交流。深圳西部通道環(huán)評事件這一中國本土案例，作為具有代表性的樣本，提供了一種不同于當(dāng)前主流方案的新可能性。本文通過總結(jié)該事件的爭議焦點(diǎn)、分析既定規(guī)范給定的行動空間和行動者的創(chuàng)造性實(shí)踐，揭示了該事件得以成功解決的經(jīng)驗(yàn)在于居民跨越了專業(yè)門檻，與政府進(jìn)行了有效的風(fēng)險(xiǎn)交流。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)交流相關(guān)理論論證有效風(fēng)險(xiǎn)交流所需要的，其實(shí)并不是使外行公眾理解專業(yè)知識，而在于建立和維持對專家的系統(tǒng)信任，進(jìn)而提出此個案成功經(jīng)驗(yàn)從可能性轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)性需要從制度上保障大眾參與機(jī)會和專家的可信度。 關(guān)鍵詞: 風(fēng)險(xiǎn)交流；公眾參與；環(huán)評事件      

一、問題的提出

無人否認(rèn)，現(xiàn)代文明依賴于現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)。然而，現(xiàn)代社會以工業(yè)化大生產(chǎn)方式應(yīng)用科技的“意外后果”是，人類已經(jīng)進(jìn)入貝克(Ulrich Beck)所謂的“風(fēng)險(xiǎn)社會”或吉登斯(Anthony Giddens)所謂的“失控的世界”。在貝克和吉登斯等學(xué)者那里，現(xiàn)代社會的風(fēng)險(xiǎn)概念特指“人為”風(fēng)險(xiǎn)， [1]也就是說，現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)是人的決定所伴隨的不確定性。對于決定做出者而言，對此種風(fēng)險(xiǎn)的意識意味著具有威脅性的未來變成了影響當(dāng)前行為的因素；對于努力控制風(fēng)險(xiǎn)的行動者而言，什么是風(fēng)險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)有多嚴(yán)重以及風(fēng)險(xiǎn)是否可接受等“定義”問題(貝克)最終涉及“我們怎樣生活?”(吉登斯)這一價值判斷。正是在這個意義上，“關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)不存在什么專家”，風(fēng)險(xiǎn)治理需要的是打破各類專家的知識壟斷地位，通過民主化而引入社會理性，因?yàn)?ldquo;沒有社會理性的科學(xué)理性是空洞的，但沒有科學(xué)理性的社會理性是盲目的。” [2]這種見識的制度意涵是，必須將專家和大眾均納入公共決策過程中，使之分享或者共同行使決策權(quán)。

由于國人對行政集權(quán)弊端的切身感受，可以想見此種觀點(diǎn)在我國公共政策、公共管理和公法領(lǐng)域應(yīng)是容易引起共鳴的。事實(shí)上，在我國理論界，不同領(lǐng)域的研究者的確在不約而同地主張科學(xué)理性與社會理性并重， [3]同時吸納專家和大眾的知識。 [4]近年來，“公眾參與、專家論證、政府決策”以實(shí)現(xiàn)“依法決策、科學(xué)決策、民主決策”更開始成為我國政府對公共決策機(jī)制和行政決策程序的方向性共識。 [5]就這類觀點(diǎn)在我國各界被廣泛引用且未遭遇真正挑戰(zhàn)而言，可以說，公共行政決策應(yīng)兼顧科學(xué)和民主已成為我國當(dāng)前的主流觀點(diǎn)。剩下的問題在于設(shè)計(jì)可行的制度方案，使得同時容納科學(xué)與民主的行政決策成為可能。

迄今為止，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制實(shí)踐較為領(lǐng)先的國家和地區(qū)應(yīng)對此一難題的方案，基本上是努力區(qū)分事實(shí)與價值問題，相應(yīng)地劃分科學(xué)與政治各自的領(lǐng)地:涉及事實(shí)是什么的問題，應(yīng)由科學(xué)家研究確定；至于生活意義、公平正義之類的價值問題，則交由民主政治抉擇。例如，美國和歐盟的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制政策都格外強(qiáng)調(diào)區(qū)分風(fēng)險(xiǎn)評估與風(fēng)險(xiǎn)管理， [6]強(qiáng)調(diào)把科學(xué)/事實(shí)問題留給專家，把價值/政治問題留給公眾。 然而，一個仍未得到足夠討論的未決問題是:在行政決策過程中兼顧科學(xué)與民主的特殊困難，即一般公眾與多學(xué)科專家(從行政官僚具有行政管理的專業(yè)知識和經(jīng)驗(yàn)的角度，行政官僚亦是“專家”)之間彼此交流困難的問題。很難想象，當(dāng)專家與一般公眾彼此“各說各話”、根本無法進(jìn)行有意義的信息交流時，如何能“有效參與”到同一決策過程并且“共同”做出決定?這一問題是兩面的:一面是專家因?qū)I(yè)偏見容易忽略常人的切身感受及相關(guān)的合理見解； [7]另一面是一般公眾無法理解那些用晦澀術(shù)語、復(fù)雜的圖表和抽象數(shù)字表達(dá)出的專業(yè)意見。只不過，所有專家均有常人的一面，因而專家前面的問題看起來不如后面的問題那么棘手:在知識分工和專業(yè)化如此發(fā)達(dá)的現(xiàn)代社會，一個常人想要掌握某一利害相關(guān)事件碰巧需要的多學(xué)科專業(yè)知識，看起來是不可能的。這一點(diǎn)在往往涉及現(xiàn)代高新科技應(yīng)用的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域特別明顯。

當(dāng)前學(xué)界討論風(fēng)險(xiǎn)交流與公眾參與的文獻(xiàn)較多，但直面作為“外行”的大眾與專家之間風(fēng)險(xiǎn)交流困難的文獻(xiàn)相對較少，并且集中在管理學(xué)領(lǐng)域。這些為數(shù)不多的文獻(xiàn)，對于外行因?yàn)閷I(yè)知識不足而難以實(shí)質(zhì)性參與專業(yè)問題討論的情況，提出的傳統(tǒng)對策通常也不外乎教育和宣傳。 [8]在法學(xué)界，討論公眾參與的文獻(xiàn)相對較多而討論風(fēng)險(xiǎn)交流的文獻(xiàn)為數(shù)甚少，將二者結(jié)合起來討論的文獻(xiàn)更少。整體來看，法學(xué)界目前對此問題的理解仍然大體停留在前述“事實(shí)/科學(xué)的歸專家，價值/政治的歸大眾”的二分方案。 [9]即使那些批評此二分法的文獻(xiàn)，重點(diǎn)也往往放在強(qiáng)調(diào)“事實(shí)難免負(fù)載價值”、“科學(xué)也會被政治化”。 [10]對于專業(yè)知識不足可能妨礙公眾有效參與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過程問題，在筆者有限的閱讀范圍內(nèi)，也并未見有研究者提出宣傳和教育以外的對策。事實(shí)上，對于宣傳和教育仍不足以幫助外行公眾跨越專業(yè)知識門檻這一客觀情況，很多研究者在有意無意中視之為必須忍受的現(xiàn)實(shí)而不是可能解決的問題，甚至將外行大眾參與討論和決定科學(xué)技術(shù)問題譏為“以投票決定地球是否繞日而行”。 [11]

本文在此并不準(zhǔn)備挑戰(zhàn)前述主流的二分方案， [12]而是要通過對西部通道深圳側(cè)接線工程環(huán)評爭議事件(簡稱“西部通道事件”)這一本土案例的近距離觀察，展示一種外行公眾跨越專業(yè)知識門檻進(jìn)行有效風(fēng)險(xiǎn)交流從而實(shí)質(zhì)性參與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過程的可能性，也即一種新的解決風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中公眾因缺乏風(fēng)險(xiǎn)溝通所需專業(yè)知識而難以(或者不可能)實(shí)質(zhì)性參與這一問題的可能性。在這里，值得特別強(qiáng)調(diào)的是，這種不同于傳統(tǒng)的宣傳教育對策的新可能性，并非源于學(xué)者在書齋中的演繹推理，而是源于真實(shí)案例中行動者的鮮活經(jīng)驗(yàn)。

本文研究資料中的西部通道環(huán)評事件始末原委等情況，主要來自:①西部通道深圳側(cè)接線工程環(huán)評報(bào)告、專家評審意見和環(huán)保局的批復(fù)文件； [13]②深圳市政府在事件處理過程中公布的相關(guān)文件； [14]③居民以各種形式公開的正式文件和資料； [15]④同期媒體報(bào)道； [16]⑤網(wǎng)絡(luò)相關(guān)言論和信息； [17]⑥對事件親歷者的訪談。 [18]

二、西部通道環(huán)評事件之爭議焦點(diǎn)

深港西部通道是為了滿足深圳與香港間日益增長的公路口岸交通量的需要、同時盡量減少過境車輛給深圳市區(qū)造成的交通阻塞、汽車尾氣和噪聲污染等問題 [19]而修建的一項(xiàng)跨境交通工程。西部通道事件所涉及的只是深港西部通道這一國家項(xiàng)目在深圳的市政配套部分，即深圳側(cè)接線工程。

2003年8月，深圳市政府公布了深圳側(cè)接線工程設(shè)計(jì)方案，隨即沿線居民與地方政府就該工程的環(huán)境影響評價產(chǎn)生了嚴(yán)重分歧，爭議持續(xù)不決，使得這項(xiàng)總投資達(dá)20多億的重大工程，遲至2005年6月才得以開工。

(一)焦點(diǎn)之一：居民為何遲遲不知情?

早在1996年，深圳市即成立了西部通道籌建辦公室(下文簡稱“西通辦”)。1997年12月，深港西部通道在國家計(jì)委通過立項(xiàng)。2002年12月，國家計(jì)委批準(zhǔn)了西部通道的“工程可行性研究報(bào)告”。2003年3月，深圳市發(fā)展計(jì)劃局也批復(fù)了深圳側(cè)接線工程可行性研究報(bào)告。

但是，絕大多數(shù)參與維權(quán)活動的居民都“聲稱” [20]直到2003年8月市政府高調(diào)宣傳調(diào)整之后的工程設(shè)計(jì)方案時才第一次得知該工程將從自己家門口經(jīng)過。特別是，直到這個時候，絕大多數(shù)居民們對于直接涉及自身健康的環(huán)評還一無所知。而且，之后居民多次到西通辦、市建工局和環(huán)保局要求查閱環(huán)評報(bào)告與設(shè)計(jì)方案，均被拒絕。這在居民中引發(fā)了憤慨和猜疑。居民們不止在接受媒體采訪而且在部分居民的《復(fù)議申請書》中表達(dá)了對此的不滿西部通道(側(cè)接線工程)沒有公眾參與環(huán)評，不讓公眾知情，是想愚弄老百姓還是欺騙人民?深圳用納稅人的錢修了一條環(huán)保不達(dá)標(biāo)和不收費(fèi)用的神秘通道是為人民的利益還是有個人的私欲?”

受托進(jìn)行環(huán)評的單位——深圳市環(huán)境科學(xué)研究所(以下簡稱“環(huán)評單位”)給出的解釋是:在側(cè)接線工程的環(huán)評過程中，曾在某小區(qū)內(nèi)發(fā)了50份調(diào)查問卷，并將調(diào)查結(jié)果寫入了《環(huán)境影響評價報(bào)告書》，已經(jīng)完成了對公眾征求意見的程序。居民對此種解釋極為不滿:側(cè)接線工程沿線小區(qū)居民有數(shù)十萬，豈是50份問卷就能代表的?而且，調(diào)查問卷這一形式本身也不能保證居民完整準(zhǔn)確地表達(dá)自己的意見。而環(huán)評單位的辯護(hù)理由是:法律只要求在環(huán)評過程中征求公眾意見，并沒有規(guī)定具體采用何種形式，更沒有規(guī)定要做多少份問卷調(diào)查才算夠。

(二)焦點(diǎn)之二：排放超標(biāo)與否誰說了算

事件中更引人注目的爭議是對側(cè)接線工程環(huán)境影響評價的爭議。具體而言，是對于側(cè)接線工程封閉下沉段開口廢氣排放是否符合國家環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，也即是否會危及開口附近居民健康的爭議。對此，負(fù)責(zé)審批環(huán)評報(bào)告的深圳市環(huán)保局的說法始終是:西部通道深圳側(cè)接線工程項(xiàng)目的環(huán)評嚴(yán)格執(zhí)行了國家環(huán)評制度，由具備資質(zhì)條件的環(huán)評單位按照國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)編制了《環(huán)境影響報(bào)告書》，并已經(jīng)通過專家的技術(shù)評審，從審批程序來說是合法的，居民不用擔(dān)心污染問題。由環(huán)保局審批通過的環(huán)評報(bào)告也的確支持了如下結(jié)論:在東西開口，超標(biāo)距離最大為120米；而西開口距最近的敏感建筑物的距離為123米，東開口距最近的敏感建筑物的距離為200米。

但是，荔林社區(qū)兩位退休的高級工程師根據(jù)在環(huán)評公示會上獲得的環(huán)評報(bào)告最后七頁所載數(shù)據(jù)，對距離100米處的敞口段自行進(jìn)行了計(jì)算，得出氮氧化物濃度超標(biāo)19.64倍的結(jié)果，大大強(qiáng)化了居民對環(huán)保安全的憂慮。為此，環(huán)評單位的技術(shù)人員曾親自到小區(qū)與兩位“高工”當(dāng)面驗(yàn)算，但并未達(dá)成一致。面對結(jié)論迥異的兩種“環(huán)評”，居民們提出應(yīng)由“第三方”環(huán)評單位獨(dú)立另做一次環(huán)境影響評價，以解決這一“科學(xué)爭議”。

(三)焦點(diǎn)分析

西部通道事件的兩大焦點(diǎn)與本文關(guān)切的問題息息相關(guān)。其中前一焦點(diǎn)，即“居民為何不知情”，事關(guān)風(fēng)險(xiǎn)交流和公眾參與的前提性條件:知情既是交流的開端也是參與的前提，不知情則無從交流和參與。在本案例中，當(dāng)利害關(guān)系人嘗試主動去獲得與環(huán)評相關(guān)的信息時，有關(guān)部門仍然拒絕，這實(shí)際上直接否定了居民們的知情權(quán)。就實(shí)際效果而言，這等于從根本上剝奪了公眾以規(guī)范方式參與行政決策過程的機(jī)會，也就從根本上剝奪了公眾在較早階段即展現(xiàn)參與和風(fēng)險(xiǎn)交流能力的機(jī)會。就此而言，不讓公眾知情，與直接剝奪公眾參與權(quán)、直接否定公眾具有參與和風(fēng)險(xiǎn)交流的能力，具有相同的實(shí)際效果。

第二焦點(diǎn)即“排放超不超標(biāo)誰說了算”，與第一焦點(diǎn)緊密相連，更直接地關(guān)系到公眾參與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制、進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)交流的能力。一般認(rèn)為，環(huán)境影響評價因明顯的“專業(yè)性”而通常被認(rèn)為是“專家的事”，現(xiàn)行立法上有關(guān)環(huán)評中公眾參與規(guī)定的粗疏狀況(如下文如述)在一定程度上反映了這種流行觀念。本案例中，掌握法定決策權(quán)力的行政官員們對民眾異議的回應(yīng)也反映出其雖未明言卻視之當(dāng)然地假定了這一點(diǎn)。但是，本案例中的公眾即作為利害關(guān)系人的當(dāng)?shù)鼐用?，卻挑戰(zhàn)了這種未經(jīng)反思的前見，直接對專業(yè)環(huán)評技術(shù)人員的結(jié)論提出了異議，展現(xiàn)了“超越專業(yè)門檻”的參與和風(fēng)險(xiǎn)交流能力。