(三)西部通道事件成功解決之關(guān)鍵

在西部通道事件的最后階段，政府用強調(diào)其行為合法的方式終結(jié)了整個事件。這固然呼應(yīng)了居民在第一階段提出的政府“要依法行政、不要輕言犧牲”的主張。但是，值得注意的是，如前所述，從一開始西部通道側(cè)接線工程的審批(包括環(huán)評程序)就是符合法定程序、具備形式合法性的，在整個西部通道事件中，政府也在不斷地強調(diào)這一點，卻并未阻止事件的爆發(fā)。那么，到了最后階段，政府再次強調(diào)的合法性又有何不同呢?一個可能的解釋是，政府在最初階段所強調(diào)的“合法性”與最后階段所強調(diào)“合法性”含義已經(jīng)有了差別。前者僅僅是遵循了法條要求的“形式合法性”，或者說是消極意義上的“不違法”； [38]最后階段的“合法性”卻不再單純是形式意義上的“合法性”，因為其時政府(通過開放決策過程和借助專家論證)已經(jīng)在既定制度框架所允許的空間內(nèi)以創(chuàng)造性的積極行動回應(yīng)了民眾參與需求，并正面經(jīng)受住了民眾對其決策之科學(xué)依據(jù)的挑戰(zhàn)，其決策(即使仍是最初的內(nèi)容)因此而具備了實質(zhì)意義上的合法性(或說正當(dāng)性)。

西部通道事件成功解決的關(guān)鍵在于政府和居民之間的風(fēng)險交流獲得了成功。在這一事件中，風(fēng)險交流與公眾參與的有效性并非體現(xiàn)在公眾參與成功地改變了行政決策，而是體現(xiàn)在原本在很大程度上被排斥在決策程序之外的居民，成功地進入了環(huán)境決策程序的核心部分，即傳統(tǒng)上被認為公眾并無能力(甚至被認為也無必要)真正參與的科學(xué)技術(shù)爭議，并最終通過成功的風(fēng)險交流而消除了對環(huán)境風(fēng)險的擔(dān)憂，重建了對專家提供的科學(xué)評估和立基于此評估基礎(chǔ)上的行政決策的信任，并在這個意義上最終達成了居民—專家—政府三贏的局面:居民安心了，專家最終捍衛(wèi)了專業(yè)知識的權(quán)威，政府則成功地表明了決定的正當(dāng)性。就政府方而言，對公眾參與真正持有開放而非打壓的態(tài)度，是本事件最終以一種創(chuàng)造性方式得以解決成為可能。由于本事件焦點在環(huán)評技術(shù)之爭，因而政府應(yīng)對策略的關(guān)鍵也在“借助專家”的部分。雖然政府方并未在多次當(dāng)面的“專業(yè)”交流中與居民立即達成“共識”或和解，但其在當(dāng)時采取的措施確保了其決策的科學(xué)性，并未因居民的強有力挑戰(zhàn)而動搖。特別是在居民嘗試引入第三方機構(gòu)的正當(dāng)努力由于意外原因(所請驗算專家不具環(huán)評資格且聲明屬個人行為)而不能被既定制度接納時，政府方面另辟路徑，以殊途同歸的方式，在事實上采納了居民這一主張的核心部分，即尋找雙方(居民和政府)均信得過的“第三方”專家或?qū)I(yè)機構(gòu)來裁斷各執(zhí)一詞的“科學(xué)爭議”。而從最后階段的民意調(diào)查來看，政府采用“專家復(fù)審”程序，的確相當(dāng)成功地消解了大部分居民對工程污染損及健康的擔(dān)憂。

真正的交流不應(yīng)是單向的灌輸或教育，而應(yīng)是雙向的互動。 [39]就本文一開始提出的問題而言，西部通道事件的成功經(jīng)驗中，最值得關(guān)注的是:居民不僅以行走在合法性邊緣的方式 [40]成功地引起了政府的重視并在此基礎(chǔ)上與政府官員展開了實質(zhì)性對話，而且還成功地跨越了專業(yè)門檻，就環(huán)境影響評估與專業(yè)技術(shù)人員展開了實質(zhì)性“對話”。其中，“自行進行計算的”兩位退休高級工程師，也許是一個難以在其他環(huán)評爭議中復(fù)制的偶然因素。但是，當(dāng)居民們開始求助于他們信任的“第三方”專家(清華大學(xué)的教師和博士后)時，卻是在有意無意中找到了一條真正跨越專業(yè)門檻以保障自己參與權(quán)的、可普遍適用的方法:一方面，這仍是一種所謂“以專家對專家”或說“同行審議”(peer review)的方法，因而專業(yè)知識門檻不會成為對話和交流的障礙；另一方面，作為外行的公眾，通過選擇或認可自己所信任的專家，確保了自己即使在專業(yè)爭議面前也并未放棄就涉及自身權(quán)益的事務(wù)做出判斷和決定的權(quán)利。

五、拓展討論：跨越專業(yè)門檻的風(fēng)險交流與公眾參與何以可能

(一)風(fēng)險、交流與信任

西部通道事件中，從一開始，居民的共同擔(dān)憂就集中在側(cè)接線工程完成后必然會產(chǎn)生的廢氣排放是否會危及自己的健康這一問題上 [41]居民聘請的代理律師在致市委書記的《律師函》中稱，這其實是“令業(yè)主們不安的根本問題”，只要“政府所依據(jù)的環(huán)評報告是科學(xué)公正的，我可以代表三個社區(qū)表態(tài)，絕不無端無理糾纏，堅決支持盡快開工”。這是一種典型的風(fēng)險意識。

雖然到目前為止，研究者們對“風(fēng)險”(risk)概念的界定還眾說紛紜，但是，各種風(fēng)險定義均不會否定的是:風(fēng)險是一種不利后果發(fā)生的可能性。而現(xiàn)代社會中，成為風(fēng)險管理對象的“風(fēng)險”，通常是“人為風(fēng)險”，即它是人類行動或者決定的伴隨后果?，F(xiàn)代復(fù)雜社會中，一個經(jīng)常出現(xiàn)的現(xiàn)象是風(fēng)險制造者與風(fēng)險承受者的分離，用盧曼的話來說就是:一個人往往會成為“別人風(fēng)險決定的受害者”。 [42]食品安全、環(huán)境風(fēng)險領(lǐng)域均有大量此類實例。這種不公平、不正義的現(xiàn)象必然激起“受害者”(或自以為受害者)的抵抗。

西部通道事件的起因正是如此，西部通道工程的決策過程中，不利環(huán)境影響后果的承受者，即此事件中站出來“維權(quán)”的居民們，實際上是(或至少是自認為)缺席了。然而，這些居民們是側(cè)接線工程所伴隨的環(huán)境風(fēng)險的承受者，這是一個無法遮掩、不容否認的現(xiàn)實。對這一現(xiàn)實的意識，使居民們有了參與相關(guān)決策過程、了解相關(guān)決策信息并且表達自身愿意的強烈動機。在這個意義上，可以說利害關(guān)系人的“維權(quán)”行動是風(fēng)險交流與公眾參與持續(xù)運作的動力機制。

民主制下，風(fēng)險規(guī)制機構(gòu)應(yīng)當(dāng)順應(yīng)公眾的需求、符合公眾價值觀念，這為居民參與包括風(fēng)險交流在內(nèi)的風(fēng)險規(guī)制活動提供了正當(dāng)性。然而，公眾參與具有正當(dāng)性這一規(guī)范觀念并不能改變風(fēng)險交流關(guān)系中專家在科學(xué)知識方面的優(yōu)勢地位。西部通道事件中就環(huán)評而展開的多次“對話”，實際也顯示出，大多數(shù)居民即使在多次與專業(yè)人員“對話”之后也仍然不明白環(huán)評專業(yè)人員對模型公式的建構(gòu)、變量指標(biāo)的選擇和具體的計算過程等技術(shù)性內(nèi)容。作為利害關(guān)系人，他們不需要任何專家的幫助，就“天然”地能夠知道，那些復(fù)雜難解的專業(yè)技術(shù)過程的結(jié)果與其切身利益息息相關(guān)，因而不再被“專業(yè)對話”拒之門外對他們而言具有極其重要的意義。

但是，西部通道事件在驗證了專家與大眾之間的知識鴻溝存在的同時，也證明了這一知識鴻溝并非無法跨越。 [43]原因是，現(xiàn)實生活中的專家們并不是一個與公眾完全隔離的封閉群體——作為“誠實的代理人”， [44]專家既可為規(guī)制者服務(wù)，也可為被規(guī)制企業(yè)、利害關(guān)系方或一般公眾服務(wù)。居民們的風(fēng)險意識不僅是他們在不完善的法律框架下尋找盡可能參與途徑的動力，也是促使其自發(fā)地尋找自己信任的專家的動力。就此而言，風(fēng)險交流的關(guān)鍵其實不在于“教育”外行公眾理解專業(yè)技術(shù)問題，而在于建立和維持對專家的“信任”。 [45]

現(xiàn)實經(jīng)驗告訴我們，專家并不總是誠實、可靠和負責(zé)的。那么，如何保障“專家”的可信度就成為一個不可回避的問題。 [46]在此，需要特別強調(diào)的是，在現(xiàn)代復(fù)雜社會中，外行公眾對于自己所選擇的專家的“信任”，通常并不是傳統(tǒng)熟人社會里因為彼此熟悉、互相了解甚至相親相愛而生的信任，而是陌生人之間以抽象制度為前提的信任，即盧曼所謂的“系統(tǒng)信任” [47]。而吉登斯指出，“專家系統(tǒng)”正是建立這種系統(tǒng)信任的兩大機制之一。 [48]

(二)補充說明：完善相關(guān)制度的必要性

一般而言，法律制度可以發(fā)揮增進信任的作用，特別是通過實在規(guī)范或治理結(jié)構(gòu)形成的激勵機制和以各類法律責(zé)任為表現(xiàn)形式的約束機制，可以構(gòu)成信任的基礎(chǔ)。 [49]具體到“專家系統(tǒng)”，可以說，沒有什么法律制度能夠保證將所有外行參與人在有效決策所需的時效內(nèi)變成專業(yè)人士。但是，在法律制度上保證所有的參與人在有疑慮時可以方便地依靠自己信任的專家，這是有可能的。

雖然西部通道事件的最終解決表明，在不完備的現(xiàn)有規(guī)范體系中，行動者仍有努力擴展參與空間推動良好風(fēng)險交流的可能性，但是，這一點不能被理解為，完備的法律規(guī)范是不必要的。不完備的規(guī)范體系欠缺足夠明確的行為指引和(特別是對行政機關(guān)而言)有時是必要的規(guī)范約束，使得行動者努力擴展參與空間推動風(fēng)險交流的過程從根本上說屬于試驗性的，始終伴隨著“失控”或“失序”的風(fēng)險。

事實上，群體性事件聲名不佳，因為一般認為聚合起來的人群很有可能成為被非理性情緒或激情所左右的“烏合之眾”，而現(xiàn)實中也不乏最初和平合法的群體抗?fàn)幾罱K失控演變?yōu)楸┝_突的事例。西部通道事件全過程避免了暴力沖突，是居民和政府雙方努力的結(jié)果。一方面是居民在知情較晚、未能及時獲得相關(guān)信息而不可避免地對政府產(chǎn)生不滿和懷疑的情況下，仍然避免了過激反應(yīng)，始終堅持以理性方式提出訴求，在堅持以合法方式表達意愿的同時，還創(chuàng)造性地提出解決問題的方案，如引入第三方專業(yè)機構(gòu)的主張。另一方面是政府在各種壓力下及時改變了應(yīng)對策略，特別是改變了不及時公開信息、公眾參與流于形式的狀況，對居民的合法訴求表示了足夠的尊重，并且基于與居民的風(fēng)險交流而積極采取實際行動，對居民的真實關(guān)切給予了有效回應(yīng)，包括采取種種“法無明文”規(guī)定的行動，特別是事件后期的專家復(fù)審、專家釋疑、民意調(diào)查等。若非如此，很難想象西部通道事件將如何收場。因此，必須清醒地意識到，在風(fēng)險規(guī)制領(lǐng)域，法律制度“不是不相干的”， [50]要認真對待將西部通道事件的成功經(jīng)驗制度化的可能性。