【摘要】中國特色社會主義制度是一個嚴(yán)密完整的科學(xué)制度體系，其中具有統(tǒng)領(lǐng)地位的是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度。黨的領(lǐng)導(dǎo)作為最大制度優(yōu)勢，內(nèi)在地蘊(yùn)含著不斷推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化的要求。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央明確提出黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化的任務(wù)，以更宏觀的視野、更長遠(yuǎn)的考慮、更強(qiáng)勁的力度來推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，推動黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化建設(shè)取得重大成就，為黨的領(lǐng)導(dǎo)地位提供了更加有力的制度和法治保障。

【關(guān)鍵詞】黨的領(lǐng)導(dǎo) 制度優(yōu)勢 制度化 法治化

【中圖分類號】 D25 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.21.001

張峰，中央社會主義學(xué)院原副院長、教授、博導(dǎo)，北京市習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特聘專家。研究方向?yàn)轳R克思主義哲學(xué)、中國特色社會主義理論、統(tǒng)一戰(zhàn)線、社會主義協(xié)商民主、西方馬克思主義。主要著作有《直面時代之問：讀懂新時代中國特色社會主義》《推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展研究》等。

習(xí)近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上指出：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所系、命運(yùn)所系。”這是總結(jié)中國共產(chǎn)黨百年歷史經(jīng)驗(yàn)得出的一個極為重要的結(jié)論。中國特色社會主義制度是一個嚴(yán)密完整的科學(xué)制度體系，其中具有統(tǒng)領(lǐng)地位的是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度。黨的領(lǐng)導(dǎo)制度是我國的根本領(lǐng)導(dǎo)制度。正是在這個意義上，習(xí)近平總書記指出：“黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量，黨的領(lǐng)導(dǎo)是我們的最大制度優(yōu)勢。”[1]黨的領(lǐng)導(dǎo)作為最大制度優(yōu)勢，內(nèi)在地蘊(yùn)含著不斷推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化的要求。習(xí)近平總書記指出：“推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化，既是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的應(yīng)有之義，也是法治建設(shè)的重要任務(wù)。”[2]黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化，就是使黨的領(lǐng)導(dǎo)制度成為國家根本制度，在憲法及相關(guān)法律中牢固確立起來，建立健全黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，建立健全黨內(nèi)法規(guī)體系，使黨的領(lǐng)導(dǎo)地位得到強(qiáng)有力的制度和法治保障。這是中國共產(chǎn)黨在國際共產(chǎn)主義運(yùn)動中獨(dú)樹一幟、獨(dú)立自主、避免嚴(yán)重挫折甚至發(fā)生類似東歐劇變“多米諾骨牌效應(yīng)”的重要原因。正如習(xí)近平總書記指出的，“中國最大的國情就是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。什么是中國特色？這就是中國特色。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的制度是我們自己的，不是從哪里克隆來的，也不是亦步亦趨效仿別人的。無論我們吸收了什么有益的東西，最后都要本土化。十月革命的風(fēng)吹進(jìn)來了，但我們黨最終也沒有成為一個蘇聯(lián)式的黨。冷戰(zhàn)結(jié)束后，蘇聯(lián)解體、東歐劇變，我們?nèi)匀蛔咦约郝罚晕覀儾庞薪裉臁?rdquo;[3]黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化的百年歷程生動地證明了這個道理。

新民主主義革命時期中國共產(chǎn)黨在局部執(zhí)政條件下領(lǐng)導(dǎo)制度的形成及法治化探索

新民主主義革命與舊民主主義革命的不同之處在于它是由中國工人階級及其政黨來領(lǐng)導(dǎo)的革命。毛澤東指出：“這個革命不能由任何別的階級和任何別的政黨充當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)者，只能和必須由無產(chǎn)階級和中國共產(chǎn)黨充當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)者。”[4]中國共產(chǎn)黨在這場革命中確立起領(lǐng)導(dǎo)地位，并把馬克思主義關(guān)于國家的學(xué)說與中國實(shí)際相結(jié)合，找到了一條以農(nóng)村包圍城市、武裝奪取政權(quán)的革命道路，開始了國家制度和法律制度建設(shè)的探索。

第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期，我們黨建立了黨對軍隊(duì)絕對領(lǐng)導(dǎo)的原則和制度，在領(lǐng)導(dǎo)工人運(yùn)動、農(nóng)民運(yùn)動的基礎(chǔ)上，通過武裝斗爭在全國三百多個縣建立了蘇維埃政權(quán)，形成了八九個地區(qū)性蘇維埃政權(quán)。1931年11月，中國共產(chǎn)黨在中央蘇區(qū)召開中華蘇維埃第一次全國代表大會，成立中華蘇維埃共和國臨時中央政府，通過了《中華蘇維埃共和國憲法大綱》。全國蘇維埃臨時中央執(zhí)行委員會作為最高政權(quán)機(jī)關(guān)，先后頒布120多部法律、法令，初步建立起具有鮮明階級性和時代特征的蘇維埃法律體系，并基本形成了較為完整的司法組織系統(tǒng)，有效保障了在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下工農(nóng)群眾的民主權(quán)利和有序的政治參與。

抗日戰(zhàn)爭時期，中國共產(chǎn)黨建立了以延安為中心、以陜甘寧邊區(qū)為代表的抗日民主政權(quán)，先后建立19個大塊根據(jù)地，總面積達(dá)100萬平方公里（占當(dāng)時全國面積的11%），人口逾1億（占當(dāng)時全國人口的28%）。在抗日根據(jù)地，中國共產(chǎn)黨建立起全面領(lǐng)導(dǎo)的體制。首先是黨對工農(nóng)群眾的領(lǐng)導(dǎo)，分為政治上的領(lǐng)導(dǎo)與組織上的領(lǐng)導(dǎo)兩方面。毛澤東指出：“在有共產(chǎn)黨組織的地方，那些地方的工人農(nóng)民，凡是贊成共產(chǎn)黨的主張，他們就是接受了共產(chǎn)黨的政治上的領(lǐng)導(dǎo)，如果已經(jīng)組織起來，那末，也已有了組織上的領(lǐng)導(dǎo)。”[5]其次是黨對政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)。在抗日根據(jù)地政權(quán)中實(shí)行“三三制”原則，共產(chǎn)黨員只占三分之一。毛澤東創(chuàng)造性地提出通過質(zhì)量占優(yōu)勢的共產(chǎn)黨員發(fā)揮模范作用來實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，指出：“必須保證共產(chǎn)黨員在政權(quán)中占領(lǐng)導(dǎo)地位，因此，必須使占三分之一的共產(chǎn)黨員在質(zhì)量上具有優(yōu)越的條件。只要有了這個條件，就可以保證黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，不必有更多的人數(shù)。所謂領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，不是要一天到晚當(dāng)作口號去高喊，也不是盛氣凌人地要人家服從我們，而是以黨的正確政策和自己的模范工作，說服和教育黨外人士，使他們愿意接受我們的建議。”[6]

中國共產(chǎn)黨在抗日根據(jù)地的領(lǐng)導(dǎo)，是一元化的領(lǐng)導(dǎo)。鑒于當(dāng)時有些根據(jù)地鬧獨(dú)立性，發(fā)表了本不應(yīng)當(dāng)由根據(jù)地發(fā)表的意見，不能完全服從中央指揮，黨中央作出《關(guān)于增強(qiáng)黨性的決定》和《關(guān)于統(tǒng)一根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》。毛澤東后來回顧說，“中央作出了關(guān)于增強(qiáng)黨性的決定、關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)一元化的決定等來進(jìn)行糾正”[7]。1943年10月1日，毛澤東提出《抗日根據(jù)地的十大政策》，其中第三大政策就是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。他指出：“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。實(shí)行一元化的領(lǐng)導(dǎo)很重要，要建立領(lǐng)導(dǎo)核心，反對‘一國三公’。”[8]黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，保證了全黨服從中央，保證人民軍隊(duì)聽從黨的指揮，保證了全黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，為奪取抗日戰(zhàn)爭的勝利進(jìn)而取得新民主主義革命的勝利提供了根本的政治保證。

在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的根據(jù)地，著眼于建立新中國的人民代表大會制度的長遠(yuǎn)考慮，進(jìn)行了制定人民憲法的探索。1941年5月1日，經(jīng)中共中央政治局批準(zhǔn)，公布了主要由毛澤東起草的《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》，并經(jīng)陜甘寧邊區(qū)第二屆參議會正式通過，這是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的陜甘寧邊區(qū)制定的具有新民主主義憲法性質(zhì)的政治綱領(lǐng)。隨后陜甘寧邊區(qū)參議會還頒布了《陜甘寧邊區(qū)各級參議會組織條例》《陜甘寧邊區(qū)選舉條例》《陜甘寧邊區(qū)政府組織條例》《陜甘寧邊區(qū)高等法院組織條例》《陜甘寧邊區(qū)土地條例》《陜甘寧邊區(qū)婚姻條例》等單項(xiàng)法規(guī)。1946年4月，陜甘寧邊區(qū)第三屆參議會通過并頒布《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》，規(guī)定了建立新民主主義共和國的基本原則、政權(quán)組織形式和各項(xiàng)基本政策。

1945年4月，毛澤東在黨的七大提出建立新民主主義國家制度的主張，指出：“我們這個新民主主義制度是在無產(chǎn)階級的領(lǐng)導(dǎo)之下，在共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)之下建立起來的，但是中國在整個新民主主義制度期間，不可能、因此就不應(yīng)該是一個階級專政和一黨獨(dú)占政府機(jī)構(gòu)的制度。”[9]1948年，中共中央發(fā)布“五一口號”，號召“各民主黨派、各人民團(tuán)體、各社會賢達(dá)迅速召開政治協(xié)商會議，討論并實(shí)現(xiàn)召集人民代表大會，成立民主聯(lián)合政府”，得到了各民主黨派的熱烈響應(yīng)，并且表示接受中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。在中國共產(chǎn)黨和各民主黨派的密切合作和共同努力下，1949年9月21日，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議召開，代行全國人民代表大會職權(quán)，通過了具有臨時憲法性質(zhì)的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》，以及《中國人民政治協(xié)商會議組織法》《中華人民共和國中央人民政府組織法》，作出關(guān)于國都、國旗、國歌、紀(jì)年的決議，選舉產(chǎn)生中央人民政府，宣告中華人民共和國成立?！吨袊嗣裾螀f(xié)商會議共同綱領(lǐng)》以國家根本法的形式，確認(rèn)了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民奪取新民主主義革命勝利、中國人民掌握國家權(quán)力的歷史變革。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位初步具有了憲法依據(jù)。

社會主義革命和建設(shè)時期中國共產(chǎn)黨作為社會主義事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)核心地位的確立及法治化建設(shè)的曲折發(fā)展

新中國成立初期，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)主要表現(xiàn)為對統(tǒng)一戰(zhàn)線政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)。新中國的國體是人民民主專政，是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的政權(quán)，是工人階級、農(nóng)民階級、小資產(chǎn)階級和民族資產(chǎn)階級四個階級的聯(lián)盟。周恩來指出：“我國的人民民主專政是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的政權(quán)，應(yīng)該更重視統(tǒng)一戰(zhàn)線問題。”[10]民主黨派作為小資產(chǎn)階級和民族資產(chǎn)階級的代表參加國家政權(quán)。中國共產(chǎn)黨是“領(lǐng)導(dǎo)黨”，首先表現(xiàn)為對民主黨派的領(lǐng)導(dǎo)。為了處理好新中國的政黨關(guān)系，毛澤東提出：“究竟是一個黨好，還是幾個黨好？現(xiàn)在看來，恐怕是幾個黨好。不但過去如此，而且將來也可以如此，就是長期共存，互相監(jiān)督。”[11]民主黨派雖然認(rèn)同中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，但不時地還會充當(dāng)反對派的角色。為此，他提出在堅(jiān)持“六條政治標(biāo)準(zhǔn)”的政治基礎(chǔ)上進(jìn)行多黨合作，中國共產(chǎn)黨對民主黨派的領(lǐng)導(dǎo)逐步得到鞏固和加強(qiáng)。

中國共產(chǎn)黨成為全國性的執(zhí)政黨，發(fā)生的一個重大變化是領(lǐng)導(dǎo)方式的變化，即通過國家政權(quán)實(shí)施對全社會的領(lǐng)導(dǎo)。周恩來指出：“我們已經(jīng)在全國范圍內(nèi)建立了國家政權(quán)，而我們黨在政權(quán)中又居于領(lǐng)導(dǎo)地位。所以一切號令應(yīng)該經(jīng)政權(quán)機(jī)構(gòu)發(fā)出。這點(diǎn)中央已經(jīng)注意到，各地也應(yīng)該注意。由于過去長期戰(zhàn)爭條件，使我們形成了一種習(xí)慣，常常以黨的名義下達(dá)命令，尤其在軍隊(duì)中更是這樣?，F(xiàn)在進(jìn)入和平時期，又建立了全國政權(quán)，就應(yīng)當(dāng)改變這種習(xí)慣。”[12]由此，加強(qiáng)黨對政府的領(lǐng)導(dǎo)成了一個新問題。為解決這個問題，1949年11月，中共中央作出《關(guān)于在中央人民政府內(nèi)組織中國共產(chǎn)黨黨委會的決定》和《關(guān)于在中央人民政府內(nèi)建立中國共產(chǎn)黨黨組的決定》。1952年12月，毛澤東明確提出黨對政府工作的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任：“一切主要的和重要的方針、政策、計劃都必須統(tǒng)一由黨中央規(guī)定，制定黨的決議、指示，或?qū)Ω饔嘘P(guān)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)同志及黨組的建議予以審查批準(zhǔn)”[13]。關(guān)于黨政關(guān)系，毛澤東提出既有黨政不分，也有黨政分開。“所謂黨政不分的意思，就是黨要統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，方針政策要統(tǒng)一；所謂黨政分開，就是說具體業(yè)務(wù)由各業(yè)務(wù)部門去搞。”[14]1953年3月，中共中央作出《關(guān)于加強(qiáng)中央人民政府系統(tǒng)各部門向中央請示報告制度及加強(qiáng)中央對于政府工作領(lǐng)導(dǎo)的決定》，明確要求：為了使政府工作避免脫離黨中央的危險，今后政府工作中一切主要的和重要的方針、政策、計劃和重大事項(xiàng)，必須經(jīng)過黨中央的討論和決定或批準(zhǔn)。1953年11月，中共中央下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)干部管理工作的決定》，提出逐步建立在中央及各級黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在中央及各級黨委組織部統(tǒng)一管理下的分部分級管理干部的體制。毛澤東提出了“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”的思想，指出：“黨必須領(lǐng)導(dǎo)一切，領(lǐng)導(dǎo)我們的各種工作。你不懂，就不能管我，有這種想法的人是相當(dāng)多的，要經(jīng)過較長時期的斗爭才能解決。我們是依靠政治來領(lǐng)導(dǎo)，離開了政治就談不上領(lǐng)導(dǎo)。”[15]隨后黨制定了過渡時期總路線，領(lǐng)導(dǎo)全國人民進(jìn)行農(nóng)業(yè)、手工業(yè)、資本主義工商業(yè)的社會主義改造，建立起社會主義基本制度。