頂層利益還是部門利益：地方行政改革的價值約束

D縣改革，幅度大且涉及面廣，以D縣在整個政府體系中的縣級地位而言，其堪稱一場“超標準、超常規(guī)改革”。而這一改革之所以能夠啟動，與當時省級主要領(lǐng)導(dǎo)的重視和參與直接相關(guān)。根據(jù)媒體公開報道，當時省主要領(lǐng)導(dǎo)在2008年就開始聘請專家研擬方案，并簽署保密協(xié)議。在其批示方案之前，D縣干部甚至并不清楚相關(guān)內(nèi)容，他們得知自己成為改革對象，僅比媒體早了6個小時。而省構(gòu)編制委員會辦公室有一份文件級寫道：“這次D縣改革，書記親自點名、親自掛帥、親自策劃、親自指導(dǎo)，自始至終全力支持、關(guān)注和推動。”為了配合這一改革，省委、省政府在2011年2月下發(fā)“關(guān)于進一步完善和深化D縣行政體制改革的意見”，賦予D縣眾多地級市的權(quán)限，包括行政審批權(quán)，以及任命新增設(shè)的處級干部。

考慮到中國省級主要領(lǐng)導(dǎo)的空降性以及通常兼任中央委員的特征，D縣改革的“上位推動”特征是非常明顯的；或者說，D縣改革雖然發(fā)生在D縣，但是其所代表的是國家在市場和社會的雙重壓力下獲得“適應(yīng)性”和“合法性”的努力。在中國改革啟動之后，在所謂“碎片化威權(quán)主義”(fragmented authoritarianism)(李侃如，2010)國家體系內(nèi)部，其實存在著兩種不同的決策導(dǎo)向：一個是國家利益，一個是“部門利益”(bureaucratic interests)。在同一個決策中，這兩種利益同時存在，并可能相互沖突。而在D縣改革中，顯然也有這兩種利益糾葛。

作為省委主要領(lǐng)導(dǎo)推動的工程，D縣改革最重要的目標是實現(xiàn)各種結(jié)構(gòu)調(diào)整，并在短時間內(nèi)顯現(xiàn)成果，因此，D縣改革方案的設(shè)計，其動作比較大。如D縣改革的軸心大部制改革，相比較遲遲沒有動到關(guān)鍵部門的國務(wù)院大部制改革來說，其方案設(shè)計更為高歌猛進。D縣改革不再遵循職能隨原機構(gòu)走的傳統(tǒng)套路，而是對分散在各部門的相同、相近和相關(guān)職能進行同類項合并。以市場安全監(jiān)督局為例，在整合原工商行政管理局、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局和安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局的同時，將原食品藥品監(jiān)督管理局、衛(wèi)生局、文體廣電新聞出版局、農(nóng)業(yè)局、經(jīng)濟與貿(mào)易局等5個局的市場監(jiān)管職能予以并入，形成“3+5”的職能架構(gòu)，在形式上實現(xiàn)了市場監(jiān)管、商品質(zhì)量監(jiān)管、行政執(zhí)法、市場準入和對外服務(wù)“五個統(tǒng)一”(圖3)。

圖3　“大部制”后的D縣市場安全監(jiān)管局

大部制改革以后，到這些部門辦事確實便利了很多。問題在于，大部制改革所涉及的是專業(yè)部門的改革，其屬于“條條”部門，并經(jīng)由上級“條條部門”獲得資源；但是D縣大部制改革卻在“塊塊”發(fā)生，在上面的條條沒有改變且仍然控制各種資源輸送的情況下，在塊塊的“條條”如何運作？改革之后，D縣市場安全監(jiān)管局對應(yīng)了省里8個廳局，這些廳局沒有一個能夠得罪。即使是黨的領(lǐng)導(dǎo)強力推動，但是在堅硬的“部門利益”的情況下，D縣市場安全監(jiān)管局仍然要像以前一樣向每一個部門匯報工作，文書任務(wù)大大增加，協(xié)調(diào)也更為麻煩。這導(dǎo)致大部制改革后的一些局級單位秘書科編制多達9人，用來處理新增的文書業(yè)務(wù)。事實上，早在1992年D縣就曾試行過大部制，把原來56個黨政機構(gòu)合并成28個并堅持了10年。2002年之后，為了與上級對接，又慢慢增加起來。只要上級條條控制并支配下一層級的資源這種分配機制不改變，為了爭取資金與項目，單一層級的改革就很難真正維系。“上改下不改是等死，下改上不改是找死”，這是調(diào)研中經(jīng)常聽到的話。也即，在地方行政改革中，其理念導(dǎo)向往往是“頂層利益”在支配，這在很大程度上影響了改革藍圖的設(shè)計；但在具體改革執(zhí)行過程中，其實踐卻往往是“部門利益”在支配。而問題的關(guān)鍵在于，現(xiàn)有的行政改革方案設(shè)計從未在這兩種并非總是趨于一致的利益之間找到勾連通道。

而僅就大部制改革本身而言，作為“學(xué)習(xí)西方先進成果”的中國大部制改革本身其實也存在一個深刻誤區(qū)。因為即使在已經(jīng)具備現(xiàn)代國家要素的大多數(shù)國家，現(xiàn)代行政改革的軸心也并非是“大部制”，而是政府體系內(nèi)不同利益的協(xié)同機制和渠道。而中國與這些國家在一點上其實高度相似。由此，D縣改革僅從行政改革本身的角度來審視，也是值得深思的。

黨政分開還是黨政合一：地方行政改革的政治約束

政黨與政府體系的關(guān)系，是國家的重要維度，而這一問題也隱含在所有改革脈絡(luò)中。1949年建國之初，應(yīng)該說是重視“黨政分開”的，并盡力回避黨對政府部門的影響。隨著時間演變，開始于黨內(nèi)設(shè)立相應(yīng)政府部門機構(gòu)。例如，1952年在省級以上各級黨委設(shè)立了農(nóng)村工作委員會，自此，黨政逐漸合并以黨為主導(dǎo)。1978年12月13日，鄧小平在中央工作會議閉幕式上做了“解放思想、實事求是，團結(jié)一致向前看”的講話，其中提出“……加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，變成了黨去包辦一切、干預(yù)一切；實行一員化領(lǐng)導(dǎo)，變成了黨政不分，以黨代政……”⑦到了1986年，他進一步認為：改革的內(nèi)容，首先是黨政要分開，解決黨如何善于領(lǐng)導(dǎo)的問題，這是關(guān)鍵，要放在第一位。與此一脈相承，十三大報告提出要以黨政分開為主要突破口、推進中國政治體制改革方案。十三大以后，為實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的轉(zhuǎn)變，各級黨委撤銷了與同級政府部門重疊的職能部門，大量日常性、事務(wù)性和行政性的工作開始由行政部門和業(yè)務(wù)部門承擔(dān)。

十三大之后，雖然官方文件逐漸少提黨政分開，但黨政分開至少在官方文本中并沒有被否定。黨政分開有兩個意思：一是將黨的職能和政的職能分開；而另一層意思是，在國家體系里面，黨的體系和政的體系分別設(shè)立，同時并存，即使在基層也同樣如此。因此，中國公共部門體系是一套“雙元體系”(Schurmann，1968：189)，除了行政體系外，還有一套附在行政體系之上的黨務(wù)體系。它在中央有直屬機構(gòu)，各省市有黨委，黨的基層組織則滲透在企業(yè)、農(nóng)村、機關(guān)、學(xué)校、科研院所、街道小區(qū)、社會團體、軍事連隊等等。從財政供養(yǎng)來源上來說，這套體系也屬于龐大的公共部門體系。通常，在國家層面的行政改革，比如歷屆國務(wù)院機構(gòu)改革，其對象所指向的僅僅是指行政體系，而不是黨務(wù)體系。但是，如前述，D縣改革的一個特色是加強“黨政聯(lián)動”。與國務(wù)院改革不同，D縣改革推行了跨越了黨、政的大部制。

首先，在組織層面，D縣依據(jù)“政務(wù)管理”、“經(jīng)濟調(diào)節(jié)與市場監(jiān)管”、“社會服務(wù)與公共管理”等三大職能，進行黨務(wù)、政務(wù)機構(gòu)整并。按照媒體的宣傳，D縣的大部制改革不是簡單把政府部門裁剪的“物理反應(yīng)”，而是根據(jù)需要，按照大部門制的本質(zhì)進行創(chuàng)新，用“化學(xué)反應(yīng)”將職能相近的部門合并，使其減少管理層級，審批手續(xù)，使其發(fā)揮更大效益。據(jù)此，除了衛(wèi)生局和公安局保持不變外，D縣將41個黨政機構(gòu)急減為16個。在這16個新成立的大部門中，有6個部門涉及了黨、政機構(gòu)整并。其次，在決策層面，D縣在延續(xù)原有“一個中心(區(qū)聯(lián)席會議)，四位一體(黨委、人大、政府、政協(xié))”機制的基礎(chǔ)上，進一步構(gòu)建了部門首長負責(zé)制基礎(chǔ)上的聯(lián)席會議決策管理體制，黨委、政府、人大、政協(xié)權(quán)力部門的行政首長，通過黨政聯(lián)席會議，對相關(guān)事務(wù)進行決策。也即，黨政合署辦公，兩套班子、一套人馬，以避免多重領(lǐng)導(dǎo)的問題。以紀檢部門為例，改革之前，由區(qū)常委擔(dān)任紀委主任，并由其負責(zé)紀檢系統(tǒng)的對口業(yè)務(wù)；而與政府的信訪局、監(jiān)察局、審計局之間的聯(lián)系，則通過秘書長與區(qū)常委之間進行業(yè)務(wù)呈報與指示下達；而在改革之后，信訪局、監(jiān)察局、審計局，與紀委共同組并為新的區(qū)紀委部門，區(qū)常委擔(dān)任部門首長。原有的區(qū)常委在改革之后，直接領(lǐng)導(dǎo)的單位不但包括黨的紀委，還有政府的信訪局、監(jiān)察局、審計局(圖4)。

自此，D縣完成了黨與政的合一，但這是一個特殊安排。一方面，它有助于增強效率與確立問責(zé)對象。而D縣的改革出發(fā)點也是如此，如D縣一些領(lǐng)導(dǎo)所說，“事實上，黨政從來就是沒有真正分開過，與其這樣，還不如合并在一起。”而其主要決策者在面對記者采訪的時候也說“我們是基層，核心是要解決問題”。圖5也顯示，在改革之后，確實減少了中間層級，結(jié)構(gòu)更扁平化。另一方面，D縣的這一作法卻對現(xiàn)有改革理論造成了沖擊。如前所述，這一沖擊來自至少在形式上的“黨政分開”的各種宣示與努力。原有政府的信訪局等序列全部直接被納入?yún)^(qū)常委管轄，這讓改革看起來與“中央大政方針”背道而馳。

圖4　D縣紀委改革前后

更重要的是，D縣改革在黨政合一改革體系中，還將一些傳統(tǒng)的黨務(wù)部門給并掉了，比如統(tǒng)戰(zhàn)部，而這成為D縣改革最被質(zhì)疑之處。在D縣的改革方案中，區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)部、農(nóng)村工作部、工會、共青團區(qū)委、婦聯(lián)、工商聯(lián)、殘聯(lián)組成了新的黨委“社會工作部”。因此，統(tǒng)戰(zhàn)部實際上被“大部”掉了。在后來，這一點不斷被質(zhì)疑，甚至上升到開始質(zhì)疑整個改革的“政治正確性”。不久之后改革出現(xiàn)反復(fù)，D縣又加掛了“統(tǒng)戰(zhàn)部”的牌子。黨政分開還是黨政合一，這構(gòu)成了地方行政改革的政治約束。就地方而言，其“不確定性”在于中央所提出的許多改革目標，只是一個空泛原則，必須通過地方的“試點”，才能將這些改革具體化、操作化。但地方改革的成果又必須通過外部認定或至少不被質(zhì)疑，才能夠成為個人“所得”(pay-off)。相反，如果改革所導(dǎo)致的結(jié)果，并不被認可，則改革反而成為地方“負資產(chǎn)”(negative assets)。因此，類似D縣改革這樣在形式上看起來“石破天驚”的改革，其政治約束也是顯而易見的。