【摘要】 西方公共治理前沿理論是西方學(xué)者在治理時(shí)代基于公共管理實(shí)踐總結(jié)出的一套理論，是適應(yīng)全球化、后工業(yè)化和治理時(shí)代的一種新穎的社會(huì)治理方案。這套理論在西方公共管理學(xué)界掀起了一股治理之風(fēng)，它所指導(dǎo)的政府改革也在西方國(guó)家如火如荼地進(jìn)行。對(duì)于我國(guó)公共管理學(xué)界與實(shí)踐來(lái)說(shuō)，西方公共治理前沿理論的本土化是有必要的，因?yàn)槲覈?guó)的學(xué)術(shù)研究、學(xué)科發(fā)展、所處的時(shí)代背景和正在進(jìn)行的社會(huì)轉(zhuǎn)型為其提供了條件。西方公共治理前沿理論的本土化也是可行的，是因?yàn)槲鞣焦仓卫砦宕笄把乩碚摰膽?yīng)用范圍與我國(guó)公共管理實(shí)踐相契合。因此，在中國(guó)語(yǔ)境下，對(duì)西方公共治理前沿理論的本土化策略探索，我們需要從理論的中國(guó)化和理論的應(yīng)用化兩個(gè)方面入手，既打造屬于中國(guó)特色的治理理論，也借鑒西方公共治理前沿理論用以指導(dǎo)我國(guó)公共管理改革。
【關(guān)鍵詞】 公共治理 前沿理論 本土化
【中圖分類(lèi)號(hào)】C93 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.17.008
1887年，現(xiàn)代行政學(xué)鼻祖伍德羅·威爾遜（Woodrow Wilson）發(fā)表了行政學(xué)的開(kāi)山之作《行政學(xué)之研究》，他將歐洲大陸發(fā)展起來(lái)的行政學(xué)與美國(guó)本土特色相結(jié)合，借鑒法國(guó)和德國(guó)行政學(xué)的長(zhǎng)處，將歐洲大陸的行政學(xué)本土化，使之具有美國(guó)的觀念、語(yǔ)言和思想。他反思了當(dāng)時(shí)的美國(guó)行政學(xué)研究中的不足：“行政科學(xué)并不是我們的創(chuàng)造，它是一門(mén)外來(lái)的科學(xué)，很少使用英國(guó)或美國(guó)式的語(yǔ)言規(guī)則……如果要應(yīng)用這種科學(xué)，我們必須使之美國(guó)化，不只是從形式上或僅僅從語(yǔ)言上加以美國(guó)化，而是必須在思想、原則和目標(biāo)方面從根本上加以美國(guó)化。”后來(lái)，經(jīng)過(guò)學(xué)者們的不斷努力，這門(mén)產(chǎn)生于歐洲而被美國(guó)本土化的新型學(xué)科在20世紀(jì)初期得以創(chuàng)建。在這門(mén)學(xué)科創(chuàng)建之時(shí)，也正是西方國(guó)家工業(yè)革命完成之時(shí)，西方國(guó)家實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)的成功轉(zhuǎn)型。也正是在這場(chǎng)工業(yè)化的進(jìn)程中，先覺(jué)的威爾遜借鑒歐洲大陸的行政學(xué)，促進(jìn)行政學(xué)的本土化，得以使得美國(guó)行政學(xué)領(lǐng)先于世界。目前談到西方行政學(xué)，也即美國(guó)行政學(xué)。20世紀(jì)后期，世界掀起了全球化、后工業(yè)化的運(yùn)動(dòng)，中國(guó)應(yīng)把握住這次社會(huì)轉(zhuǎn)型的機(jī)會(huì)，借鑒西方國(guó)家在工業(yè)社會(huì)中構(gòu)建的公共行政理論，使之本土化，具有中國(guó)的觀念、語(yǔ)言和思想。這也是我國(guó)行政學(xué)學(xué)者們應(yīng)肩負(fù)的使命，夏書(shū)章于1982年早就指出：“要搞好現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)，就需要社會(huì)主義的行政學(xué)和行政法學(xué)。”①?gòu)埑筛Ｔ诜治鲋袊?guó)行政學(xué)發(fā)展趨勢(shì)的文章中指出：“本土化是中國(guó)公共行政未來(lái)發(fā)展的方向和最大的挑戰(zhàn)。”②中國(guó)應(yīng)當(dāng)把握住后工業(yè)化帶來(lái)的機(jī)遇，本土化西方公共行政學(xué)前沿理論，使之既具有中國(guó)特色，又具有后工業(yè)社會(huì)的背景，而西方公共治理前沿理論則是本土化的首要任務(wù)。本文所說(shuō)的本土化既指理論的中國(guó)化，也指理論的應(yīng)用化。理論的中國(guó)化與應(yīng)用化是以我國(guó)實(shí)際為出發(fā)點(diǎn)，本土化西方公共治理前沿理論，因?yàn)?ldquo;只有以我國(guó)實(shí)際為研究起點(diǎn)，提出具有主體性、原創(chuàng)性的理論觀點(diǎn)，構(gòu)建具有自身特質(zhì)的學(xué)科體系、學(xué)術(shù)體系、話語(yǔ)體系，我國(guó)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)才能形成自己的特色和優(yōu)勢(shì)”。③
西方公共治理前沿理論本土化的必要性分析
“行政學(xué)研究只有面向本土經(jīng)驗(yàn)，了解和解釋我國(guó)的公共行政實(shí)踐，才可能找到合適的分析中國(guó)公共行政實(shí)踐的工具。”④如果說(shuō)行政學(xué)的本土化是為了借鑒先進(jìn)理論指導(dǎo)我國(guó)政府改革并解決我國(guó)實(shí)際問(wèn)題，那么作為其中的一部分，西方公共治理前沿理論的本土化也是很有必要的，是我國(guó)行政學(xué)科構(gòu)建、社會(huì)轉(zhuǎn)型和我國(guó)改革實(shí)踐的迫切要求。
學(xué)術(shù)背景：“他山之石”與中西差異。“他山之石”是指西方公共行政理論較我國(guó)發(fā)展歷史悠久、理論體系健全；中西差異表現(xiàn)在西方行政學(xué)理論的他域與本域的區(qū)別與局限。丁煌指出：“綜觀西方公共行政管理學(xué)一百多年來(lái)的發(fā)展歷程，不僅涌現(xiàn)出了一大批公共行政管理學(xué)的經(jīng)典著作，而且也形成了一系列對(duì)于西方公共行政管理學(xué)科體系的完善和公共行政管理實(shí)踐的改進(jìn)均具有重要價(jià)值的公共行政管理理論。”⑤西方公共管理學(xué)科發(fā)展歷史悠久，體系健全，理論積淀深厚。而我國(guó)公共管理學(xué)科起步較晚，實(shí)際上是一個(gè)“舶來(lái)品”，去指導(dǎo)我國(guó)公共管理改革還很“吃力”。在這種國(guó)外強(qiáng)、本國(guó)弱的情況下，最直接的方式就是借鑒西方先進(jìn)的公共管理理論，指導(dǎo)我國(guó)的改革實(shí)踐。但是這種借鑒并非直接“拿來(lái)”，中西方國(guó)情與理論具有一定差異性，外域理論并非完全適用本土。其一，西方公共行政理論有著自身局限性。羅伯特·達(dá)爾講到：“人們也許可以想象有美國(guó)公共行政科學(xué)、英國(guó)公共行政科學(xué)和法國(guó)公共行政科學(xué)，但是否會(huì)有一門(mén)基于一組普遍原理基礎(chǔ)之上、不依賴(lài)各國(guó)特色背景的‘公共行政科學(xué)’呢？”⑥也就是說(shuō)，西方公共行政理論并不具有普適性。其二，我國(guó)國(guó)情的特殊性，國(guó)外行政學(xué)理論并不完全使用于我國(guó)，不可照搬。“行政學(xué)眾多書(shū)籍中，多是西方的行政理論，國(guó)內(nèi)理論界處于‘失語(yǔ)’狀態(tài)；而我國(guó)國(guó)情的特殊性，則使西方行政學(xué)理論在我國(guó)的運(yùn)用出現(xiàn)了背景倒置的問(wèn)題。由此，行政學(xué)本土化或中國(guó)化問(wèn)題開(kāi)始進(jìn)入學(xué)者的視野。”⑦總之，中國(guó)公共治理理論需要完善，需要借鑒西方公共治理前沿理論，這種借鑒不是引用，因?yàn)橹形鲊?guó)情不同，理論有差異，這就要求我國(guó)公共管理學(xué)者們關(guān)注西方公共治理前沿理論的本土化研究。
學(xué)科背景：我國(guó)公共行政學(xué)科的反思與發(fā)展。公共行政正在消失嗎?我們需要反思中國(guó)的公共行政學(xué)。黃達(dá)強(qiáng)等學(xué)者在早期的行政學(xué)教材中強(qiáng)調(diào)：“必須根據(jù)我國(guó)的國(guó)情，從實(shí)際出發(fā)，借鑒別人的經(jīng)驗(yàn)，探索中國(guó)特色行政管理理論和方法，以期實(shí)現(xiàn)中國(guó)行政管理科學(xué)化。”⑧2016年3月18至22日，美國(guó)PublicAdministration Review雜志主編詹姆斯·佩里（James Perry）在西雅圖舉行的美國(guó)公共行政學(xué)會(huì)ASPA（The American Society for Public Administration）第77屆年會(huì)上演講了一個(gè)報(bào)告，并提出了一個(gè)重要且備受關(guān)注的問(wèn)題：“公共行政正在消失嗎？”這篇報(bào)告發(fā)表在PAR2016年第二期中，這個(gè)問(wèn)題是當(dāng)前中西方公共行政或公共管理學(xué)科與領(lǐng)域需要認(rèn)真反思的，并需要展開(kāi)討論。他敏銳地指出公共行政正在消失的三個(gè)關(guān)鍵原因：“一是因政策執(zhí)行的失敗而消失；二是為高等教育所拋棄而消失；三是因理念、理論的不足而消失。”⑨結(jié)合我國(guó)公共行政學(xué)科研究現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為我國(guó)政策執(zhí)行呈現(xiàn)漸趨成熟之勢(shì)，還不會(huì)造成公共行政的消失；高等教育已經(jīng)成熟，高校的行政管理專(zhuān)業(yè)的本科、碩士（學(xué)術(shù)與MPA）、博士教育體系健全，且開(kāi)設(shè)的公共管理學(xué)科相關(guān)專(zhuān)業(yè)的高校較多，行政管理專(zhuān)業(yè)也是全國(guó)的熱門(mén)專(zhuān)業(yè)，不能構(gòu)成公共行政消失的原因；行政理論的不足是我國(guó)公共行政學(xué)科的現(xiàn)狀，這種在理論或知識(shí)上的缺乏將影響我國(guó)公共行政學(xué)科的發(fā)展。學(xué)科的發(fā)展需要理論補(bǔ)充，需要借鑒前沿理論，西方公共治理前沿理論的本土化研究是促進(jìn)公共行政學(xué)科發(fā)展的內(nèi)在要求。詹姆斯·佩里之問(wèn)需要引起我們的重視，我們要認(rèn)為我國(guó)的公共行政學(xué)幾十年來(lái)的發(fā)展情況。馬駿認(rèn)為我國(guó)公共行政學(xué)存在“研究重心非中國(guó)化；規(guī)范理論的貧困；缺乏指導(dǎo)實(shí)踐的能力”⑩等問(wèn)題，他還指出：“如果國(guó)家決定依賴(lài)中國(guó)的公共行政學(xué)家來(lái)獲得政策咨詢(xún)，我們能不能做出自己的貢獻(xiàn)？如果我們的研究仍然不能運(yùn)用現(xiàn)代社會(huì)科學(xué)的研究方法構(gòu)建出本土化的中國(guó)公共行政理論，我們又如何能對(duì)中國(guó)的改革做出貢獻(xiàn)呢？”?由此而言，本土化西方公共治理前沿理論是反思我國(guó)公共行政學(xué)發(fā)展現(xiàn)狀的重要組成部分，是促進(jìn)我國(guó)公共行政學(xué)為中國(guó)改革作出更大貢獻(xiàn)的迫切要求。
社會(huì)轉(zhuǎn)型：全球化與后工業(yè)化。20世紀(jì)后期，人類(lèi)社會(huì)進(jìn)入到了全球化、后工業(yè)化的運(yùn)動(dòng)進(jìn)程。“生產(chǎn)力越發(fā)展，各民族的原始封閉狀態(tài)，由于日益完善的生產(chǎn)方式、交往以及因交往而自然形成的不同民族之間的分工消滅得越徹底，歷史也就越是成為世界歷史。”?在生產(chǎn)力發(fā)展的動(dòng)力下，掀起了全球化浪潮。全球化是人類(lèi)由工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)向后工業(yè)社會(huì)，即后工業(yè)化發(fā)生的一場(chǎng)運(yùn)動(dòng)，席卷全球；后工業(yè)化通過(guò)全球化開(kāi)辟道路。在實(shí)踐方面這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)正在發(fā)生著，在理論建構(gòu)方面，“對(duì)人類(lèi)的一個(gè)封閉的、片段的和簡(jiǎn)化的理論的喪鐘敲響了，而一個(gè)開(kāi)放的、多方面的和復(fù)雜的理論時(shí)代開(kāi)始了”?。在這場(chǎng)社會(huì)轉(zhuǎn)型運(yùn)動(dòng)中，我們的時(shí)代呈現(xiàn)出了高度復(fù)雜性、高度不確定性的特征。這種高度復(fù)雜性既不像農(nóng)業(yè)社會(huì)那樣簡(jiǎn)單化、本域化，不具有流動(dòng)性，也不像工業(yè)社會(huì)的秩序性、可預(yù)測(cè)性和穩(wěn)定性，因?yàn)?ldquo;市場(chǎng)的要素是秩序、可預(yù)測(cè)性、穩(wěn)定性和可靠性”?，它的高度復(fù)雜性體現(xiàn)在社會(huì)的脫域化，人口的流動(dòng)性增強(qiáng)，社會(huì)主體的多元化，社會(huì)結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化，社會(huì)問(wèn)題的復(fù)雜化。高度不確定性反映在這個(gè)時(shí)代危機(jī)事件的頻發(fā)，高風(fēng)險(xiǎn)。“進(jìn)入21世紀(jì)后，人類(lèi)突然發(fā)現(xiàn)自己陷入到危機(jī)事件頻發(fā)的泥淖之中了，時(shí)時(shí)處處受到危機(jī)事件的困擾。其實(shí)，大致從20世紀(jì)70年代開(kāi)始，人類(lèi)就進(jìn)入了一個(gè)高度風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)。”?除此之外，信息技術(shù)的發(fā)展帶來(lái)了社會(huì)主體行為模式的變革，“各種機(jī)構(gòu)將不再是在一個(gè)固定地點(diǎn)工作的人員的分散的集合體，而是聯(lián)系從事大量經(jīng)濟(jì)和社會(huì)交往的人的不穩(wěn)定的通信網(wǎng)絡(luò)”?。傳統(tǒng)的控制—命令式、垂直管制型的治理方式已經(jīng)不能再適應(yīng)這個(gè)時(shí)代，需要一種新型的治理理論或模式，應(yīng)對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來(lái)的困境或挑戰(zhàn)。這種新型的理論必須適應(yīng)多元主體、網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、合作行動(dòng)、工具多樣的特征，而20世紀(jì)后期興起的公共治理理論具有以上的特征，是一種前沿性的理論。我國(guó)在應(yīng)對(duì)全球化、后工業(yè)化進(jìn)程帶來(lái)的挑戰(zhàn)需要將西方公共治理前沿理論本土化，構(gòu)建中國(guó)特色的治理理論。
時(shí)代背景：“四個(gè)全面”與治理時(shí)代。中國(guó)是一個(gè)特殊的國(guó)家，自從改革開(kāi)放后，中國(guó)開(kāi)始了工業(yè)化進(jìn)程，中國(guó)綜合實(shí)力發(fā)展迅速，社會(huì)形態(tài)不斷升級(jí)。全球化的浪潮席卷到中國(guó)時(shí)，也促進(jìn)了中國(guó)的后工業(yè)化進(jìn)程。它的特殊性在于工業(yè)化與后工業(yè)化同步進(jìn)行，后工業(yè)化與全球化同時(shí)進(jìn)行。在這種社會(huì)大環(huán)境下，我國(guó)提出了“四個(gè)全面”，特別是全面深化改革，這種改革也面臨著種種考驗(yàn)與各樣挑戰(zhàn)，我國(guó)需要一種新型的公共管理方式來(lái)回應(yīng)，促進(jìn)后工業(yè)化。在“十三五”新時(shí)期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)上保持新常態(tài)，發(fā)展處于中高速，結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級(jí)；政治方面，法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)共同推進(jìn)，法治化、民主化、制度化成為政治新常態(tài)；社會(huì)組織發(fā)展迅速、公民參與度提高，社會(huì)主體呈現(xiàn)多元化。在這種新的時(shí)代背景下，我們必須創(chuàng)新治理模式。黨的十八屆三中全會(huì)提出“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。?這宣示了治理時(shí)代的到來(lái)。
總之，西方公共行政學(xué)理論特別是公共治理前沿理論的本土化是中西方公共行政理論差異，特別是西方公共治理理論具有前沿性和可借鑒性的學(xué)術(shù)背景誘發(fā)的；是中西方公共行政學(xué)反思，特別是我國(guó)公共行政學(xué)自身反思的學(xué)科發(fā)展背景促使的；是人類(lèi)社會(huì)轉(zhuǎn)型，特別是從工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型，全球化、后工業(yè)化運(yùn)動(dòng)的背景催生的；是我國(guó)“四個(gè)全面”，特別是進(jìn)入到治理時(shí)代背景下完善治理體系、提升治理能力的迫切要求。
西方公共治理前沿理論本土化的可行性分析
理論來(lái)源于實(shí)踐，是對(duì)實(shí)踐的反思與總結(jié)。西方公共治理五大前沿理論本土化，需要分析其適用領(lǐng)域并結(jié)合我國(guó)改革實(shí)際。一是要考察這些領(lǐng)域應(yīng)用在哪些案例中，通過(guò)分析理論應(yīng)用于實(shí)踐的案例得到啟示，即這些理論的適用范圍；二是要結(jié)合我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中政府改革或公共管理的實(shí)踐，將這些理論與我國(guó)實(shí)際的改革戰(zhàn)略或策略結(jié)合起來(lái)，考察二者是相克還是相生。
西方公共治理前沿理論的適用范圍分析。我們?nèi)绻芯坷碚摰谋就粱瘑?wèn)題，就需要首先考察從西方產(chǎn)生的理論在實(shí)踐中的應(yīng)用，即考察適用范圍的問(wèn)題。筆者在此選取了西方國(guó)家應(yīng)用五大前沿理論的案例（表1），通過(guò)案例分析，筆者考察西方公共治理前沿理論應(yīng)用策略及對(duì)我國(guó)的啟示。關(guān)于新公共服務(wù)理論適用范圍，筆者選取了美國(guó)“9·11”和“公民第一”運(yùn)動(dòng)，兩個(gè)案例突出特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)公務(wù)員的公共服務(wù)精神和公民需求第一位的問(wèn)題，表明在美國(guó)產(chǎn)生的新公共服務(wù)理論適用于處理政府與公民的關(guān)系問(wèn)題。在政府職能轉(zhuǎn)變與革新、公務(wù)員精神打造、民主治理、政府治理理念、公民權(quán)利等方面，新公共服務(wù)理論具有一定的借鑒意義，可用于指導(dǎo)我國(guó)的服務(wù)型政府建設(shè)、公共服務(wù)改革，為我國(guó)的治理輸送了“服務(wù)”的理念。關(guān)于網(wǎng)絡(luò)（化）治理理論的適用范圍，筆者從網(wǎng)絡(luò)（化）治理理論的代表作《網(wǎng)絡(luò)化治理：公共部門(mén)的新形態(tài)》一書(shū)中選取了美國(guó)金門(mén)國(guó)家休閑娛樂(lè)區(qū)和曼哈頓項(xiàng)目?jī)蓚€(gè)案例。兩個(gè)案例表明，在大型項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，需要社會(huì)多元主體進(jìn)行合作治理，形成政策網(wǎng)絡(luò)或治理網(wǎng)絡(luò)，主體間構(gòu)成合作伙伴關(guān)系。網(wǎng)絡(luò)（化）治理理論適用于處理復(fù)雜問(wèn)題、大型項(xiàng)目、多元主體參與背景下的治理問(wèn)題，可用于指導(dǎo)我國(guó)處理政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，推進(jìn)合作治理，打造新型的政府未來(lái)治理模式——合作型政府，為我國(guó)治理結(jié)構(gòu)輸送了“網(wǎng)絡(luò)”理念。關(guān)于整體性治理理論的適用范圍，筆者選取了英國(guó)現(xiàn)代化政府戰(zhàn)略和澳大利亞聯(lián)合政府戰(zhàn)略。英國(guó)打造整體政府，是針對(duì)撒切爾夫人時(shí)代競(jìng)爭(zhēng)性政府、分權(quán)化政府、“碎片化”政府所導(dǎo)致的問(wèn)題而進(jìn)行的一種改革。在政府機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)、職能整合、提供服務(wù)整體性等方面具有一定的前沿性。澳大利亞政府橫縱向的改革對(duì)我國(guó)“條塊分割‘問(wèn)題、地方政府協(xié)同問(wèn)題、府際關(guān)系問(wèn)題都具有借鑒意義，為我國(guó)的協(xié)同戰(zhàn)略輸送了“整體性”理念。關(guān)于數(shù)字治理理論的適用范圍，筆者引用了英國(guó)數(shù)字政府和美國(guó)電子政府戰(zhàn)略，信息技術(shù)戰(zhàn)略、云戰(zhàn)略、政府?dāng)?shù)字化、信息平臺(tái)等措施對(duì)于我國(guó)“互聯(lián)網(wǎng)+”和數(shù)字政府的打造有一定借鑒意義，為我國(guó)政府現(xiàn)代化建設(shè)輸送了“大數(shù)據(jù)”或“數(shù)字”理念。關(guān)于公共價(jià)值管理理論的適用范圍，筆者從公共價(jià)值管理理論代表作馬克·穆?tīng)枺∕ark Moore）的《Creating Public Value: Strategic Management inGovernment》一書(shū)中選取了圖書(shū)管理員應(yīng)對(duì)圖書(shū)館新情況的問(wèn)題，該案例系統(tǒng)地介紹了公共價(jià)值管理過(guò)程，公共管理者面對(duì)復(fù)雜的、動(dòng)態(tài)的環(huán)境及新情況的出現(xiàn)，要具有戰(zhàn)略者的思維，追求公共價(jià)值的創(chuàng)造，利用一切可利用的資源尋求公共價(jià)值。該案例表明公共價(jià)值管理理論適用于公共價(jià)值的尋求和公共部門(mén)戰(zhàn)略管理等領(lǐng)域，為我國(guó)的改革輸送了“公共價(jià)值”或“戰(zhàn)略管理”等理念。
在此基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為，西方公共治理前沿理論的本土化不能停留在譯介方面，需要結(jié)合我國(guó)全面深化改革實(shí)踐并進(jìn)行理論建構(gòu)與實(shí)踐應(yīng)用，即理論的中國(guó)特色和理論指導(dǎo)實(shí)踐。如新公共服務(wù)理論與服務(wù)型政府建設(shè)的結(jié)合，網(wǎng)絡(luò)（化）治理理論與合作治理理論的結(jié)合，整體性治理理論與政府協(xié)同戰(zhàn)略的結(jié)合，數(shù)字治理理論與智慧城市建設(shè)的結(jié)合，公共價(jià)值管理理論與公共部門(mén)戰(zhàn)略管理改革的結(jié)合?？傊?，筆者認(rèn)為，西方公共治理五大前沿理論能夠適應(yīng)我國(guó)目前正在進(jìn)行的公共管理改革，并具有一定的前沿性，值得我國(guó)借鑒。
我國(guó)公共管理實(shí)踐為西方公共治理前沿理論本土化提供了條件。美國(guó)學(xué)者莫·托達(dá)羅（Todaro）說(shuō)：“公共行政是發(fā)展中國(guó)家最稀缺的資源”。【24】改革開(kāi)放以來(lái)，特別是加入到WTO，我國(guó)政府管理能力面臨著巨大的挑戰(zhàn)，而且發(fā)展中國(guó)家向發(fā)達(dá)國(guó)家邁進(jìn)的過(guò)程中，政府治理能力的提升是重要的影響因素。同時(shí)，西方公共治理前沿理論本土化是否有意義，本土化是否可行，取決于我國(guó)當(dāng)前的公共管理實(shí)踐是否需要先進(jìn)的理論指導(dǎo)，具體為以下五個(gè)方面。
第一，服務(wù)型政府建設(shè)與公共服務(wù)改革。2004年2月21日，溫家寶同志在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部“樹(shù)立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀”專(zhuān)題研究班結(jié)業(yè)式上正式提出“建設(shè)服務(wù)型政府”，并在2005年3月5日的《政府工作報(bào)告》中明確提出“努力建設(shè)服務(wù)型政府，創(chuàng)新政府管理方式，寓管理于服務(wù)之中，更好地為基層、企業(yè)和社會(huì)公眾服務(wù)”。服務(wù)型政府的理論研究與實(shí)際建設(shè)已經(jīng)有十余年之久，并也將是我國(guó)創(chuàng)新政府治理模式的一種路徑選擇。我國(guó)服務(wù)型政府的理念與美國(guó)的新公共服務(wù)理論有著異曲同工之妙，在我國(guó)大力建設(shè)服務(wù)型政府過(guò)程中也需要比較借鑒新公共服務(wù)理論先進(jìn)之處。在服務(wù)型政府建設(shè)背景下，我國(guó)政府公共服務(wù)改革也是如火如荼地進(jìn)行，其中突出的改革措施就是公共服務(wù)市場(chǎng)化、合同外包以及PPP模式。我國(guó)近年來(lái)大力進(jìn)行的公共服務(wù)改革所借鑒的經(jīng)驗(yàn)則是西方新公共管理時(shí)代的市場(chǎng)化、民營(yíng)化經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)我國(guó)學(xué)者對(duì)新公共管理時(shí)代政府管理策略的研究，民營(yíng)化措施很容易導(dǎo)致對(duì)價(jià)值理性的忽視，所以針對(duì)我國(guó)正在進(jìn)行的公共服務(wù)改革，必須借鑒批判新公共管理忽視價(jià)值理性而建構(gòu)的新公共服務(wù)理論。張康之指出，“中國(guó)的行政學(xué)不能簡(jiǎn)單停留在對(duì)西方行政學(xué)的學(xué)習(xí)和借鑒上，需要根據(jù)中國(guó)的‘服務(wù)行政’模型進(jìn)行理論建構(gòu)與學(xué)科建設(shè)”?！?5】總之，服務(wù)型政府的建設(shè)與公共服務(wù)改革為新公共服務(wù)理論本土化提供了廣闊的天地。
第二，社會(huì)結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化與合作治理。2012年我國(guó)公共管理學(xué)界元老夏書(shū)章發(fā)表了一篇名為《加強(qiáng)合作治理研究是時(shí)候了》的文章，并指出：“我所看好的公共管理未來(lái)十年前景，也正是在很大程度上寄厚望于能開(kāi)創(chuàng)中國(guó)特色社會(huì)主義合作治理的新格局，從而走向偉大民族復(fù)興的無(wú)比輝煌。”【26】他在這里明確指出合作治理既是我國(guó)公共管理未來(lái)的新格局，也是促進(jìn)國(guó)家富強(qiáng)、民族復(fù)興的有效治理模式。張康之也認(rèn)為合作治理是社會(huì)治理變革的歸宿，“從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，后工業(yè)化已經(jīng)造就了新的社會(huì)形態(tài)，在社會(huì)治理的意義上，已經(jīng)呈現(xiàn)給我們多元治理主體并存的局面。從這一現(xiàn)實(shí)出發(fā)，我們需要建構(gòu)的是一種合作治理模式”?！?7】在實(shí)踐層面上，全球化、后工業(yè)化呼吁一種新型的治理模式，我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)也需要?jiǎng)?chuàng)新治理模式，改變傳統(tǒng)的統(tǒng)治與管制，面對(duì)社會(huì)復(fù)雜化、主體多元化、結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化、利益關(guān)系緊密化現(xiàn)狀，需要采取合作的方式整合社會(huì)資源，達(dá)到善治。在學(xué)術(shù)研究層面上，我國(guó)公共管理的未來(lái)研究熱點(diǎn)與重點(diǎn)領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)是治理理論的建構(gòu)與模式的探索，構(gòu)建合作治理理論與模式是大勢(shì)所趨。在學(xué)術(shù)研究與實(shí)踐兩個(gè)層面推動(dòng)合作治理的進(jìn)程，一是需要借鑒西方公共治理先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)西方公共治理前沿理論的研究；二是探索適合合作治理的網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)，這需要網(wǎng)絡(luò)（化）治理理論作為支撐。由此可見(jiàn)，作為我國(guó)社會(huì)治理變革歸宿的合作治理為西方公共治理前沿理論本土化提供了可行性的條件，特別是提供了相應(yīng)的治理土壤。
第三，區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略與“大部制”改革。區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略是我國(guó)國(guó)家治理在跨區(qū)域、地方政府間合作或協(xié)同的一種體現(xiàn)，國(guó)家“十三五”規(guī)劃綱要明確指出：“深入實(shí)施西部開(kāi)發(fā)、東北振興、中部崛起和東部率先的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，創(chuàng)新區(qū)域發(fā)展政策，完善區(qū)域發(fā)展機(jī)制，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)、協(xié)同、共同發(fā)展，努力縮小區(qū)域發(fā)展差距。”【28】筆者在這里以“京津冀協(xié)同發(fā)展”為例，京津冀的協(xié)同發(fā)展涉及到理念層面需要協(xié)同、整合的思維，空間層面需要交通一體化，服務(wù)層面需要基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)同，生態(tài)層面需要環(huán)境治理的合作。其中，地方政府的協(xié)作是協(xié)同戰(zhàn)略實(shí)施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，府際關(guān)系、職能整合、機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)、目標(biāo)統(tǒng)一、行動(dòng)整體，這就需要一定的理論指導(dǎo)。整體性治理理論所強(qiáng)調(diào)的協(xié)調(diào)、整合、整體主義等思想都能在此得到體現(xiàn)。通過(guò)上文分析，起源于英國(guó)的整體性治理理論適用于政府部門(mén)間的關(guān)系協(xié)調(diào)、機(jī)構(gòu)整合、行動(dòng)統(tǒng)一，對(duì)于我國(guó)區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略具有巨大的促進(jìn)作用。另外，政府為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，需要高效的運(yùn)作，就需要對(duì)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革。“大部制”改革是我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的一個(gè)縮影，將政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并，整合進(jìn)一個(gè)跨域職能結(jié)構(gòu)的大部門(mén)體制中，克服服務(wù)的“碎片化”，提高效率。我國(guó)目前正在進(jìn)行的政府機(jī)構(gòu)改革也為整體性治理理論本土化提供了相適應(yīng)的土壤。
第四，“互聯(lián)網(wǎng)+”與智慧城市建設(shè)。國(guó)家“十三五”規(guī)劃綱要提出：“實(shí)施‘互聯(lián)網(wǎng)+’行動(dòng)計(jì)劃，促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)深度廣泛應(yīng)用，帶動(dòng)生產(chǎn)模式和組織方式變革，形成網(wǎng)絡(luò)化、智能化、服務(wù)化、協(xié)同化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展新形態(tài)。”“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略是國(guó)家治理在網(wǎng)絡(luò)空間和治理技術(shù)領(lǐng)域的體現(xiàn)，利用網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)進(jìn)行社會(huì)治理，是我國(guó)順應(yīng)信息時(shí)代來(lái)臨這一社會(huì)背景作出的社會(huì)治理方式的創(chuàng)新。就公共管理方面，“互聯(lián)網(wǎng)+”主要體現(xiàn)在電子政府或數(shù)字政府建設(shè)方面，英國(guó)政府在十年之前已經(jīng)有所嘗試，并在整體性治理理論基礎(chǔ)上形成了數(shù)字治理理論，這為我國(guó)數(shù)字政府或電子政府的建設(shè)提供了豐富的經(jīng)驗(yàn)。另外，國(guó)家“十三五”規(guī)劃綱要也明確提出推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，而在信息化的基礎(chǔ)上打造智慧城市是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的一個(gè)重要推力。智慧城市的建設(shè)是在城市規(guī)劃、城市基礎(chǔ)設(shè)施、建設(shè)與居住、市政管理、城市安全與保障等方面運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)思維和大數(shù)據(jù)技術(shù)。起源于英國(guó)的數(shù)字治理理論在利用互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)進(jìn)行社會(huì)或城市治理方面有著豐富的經(jīng)驗(yàn)，數(shù)字治理理論對(duì)于指導(dǎo)我國(guó)智慧城市建設(shè)有著重要的意義。
第五，創(chuàng)造公共價(jià)值與公共部門(mén)戰(zhàn)略管理。國(guó)家“十三五”規(guī)劃提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”的五大發(fā)展理念，其中，“綠色”是強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與治理，“共享”強(qiáng)調(diào)的是發(fā)展成果由人民共享，政府由唯GDP論逐步轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)、公平和生態(tài)兼顧。對(duì)于當(dāng)下的中國(guó)而言，民主、法治、正義、公平、合法性、公民參與、效率、經(jīng)濟(jì)、效益等等價(jià)值因素都無(wú)法成為唯一的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，社會(huì)的多元化，也意味著價(jià)值評(píng)判或追求的標(biāo)準(zhǔn)的多元化，以上某個(gè)單一的因素已經(jīng)無(wú)法概括整個(gè)社會(huì)。所以，我們需要一個(gè)價(jià)值來(lái)綜合它們，那就是公共價(jià)值。以上價(jià)值因素只是不同價(jià)值類(lèi)型的價(jià)值集的元素，而公共價(jià)值能夠概括它們。其次，我國(guó)政府逐步具有“頂層設(shè)計(jì)”思維，在“摸著石頭過(guò)河”的基礎(chǔ)上，發(fā)揮“頂層設(shè)計(jì)”思維的作用，進(jìn)行宏觀調(diào)控，戰(zhàn)略管理。公共管理者具備戰(zhàn)略管理思維是應(yīng)對(duì)高度復(fù)雜化、高度不確定社會(huì)的必然要求，公共部門(mén)戰(zhàn)略管理“將關(guān)注的焦點(diǎn)由內(nèi)部轉(zhuǎn)向外部，從注重日常管理轉(zhuǎn)向組織未來(lái)的發(fā)展管理；它著重考察組織的內(nèi)外環(huán)境，確定組織的目標(biāo)和使命；它面向未來(lái)，給組織以正確的定位，以處理日益增長(zhǎng)的不確定性”。【29】如果說(shuō)合作是面對(duì)未來(lái)高度復(fù)雜性和不確定性社會(huì)應(yīng)采取的方式，那么戰(zhàn)略管理應(yīng)當(dāng)是公共管理者應(yīng)具備的思維。戰(zhàn)略管理者追求的不是某一個(gè)目標(biāo)，而是公眾的期望，是公共價(jià)值，他的使命是創(chuàng)造公共價(jià)值。20世紀(jì)90年代產(chǎn)生的公共價(jià)值管理理論對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)具有一定的借鑒意義，本土化公共價(jià)值管理理論能為我國(guó)打造面向未來(lái)挑戰(zhàn)的公共管理和公共部門(mén)提供理論支撐。
綜上所述，西方公共治理前沿理論的本土化對(duì)我國(guó)公共管理學(xué)術(shù)研究與實(shí)踐應(yīng)用來(lái)說(shuō)，既適用又可行。但是，在審視西方公共治理前沿理論過(guò)程中，還應(yīng)看到不適應(yīng)性。西方的政體結(jié)構(gòu)、政治制度、政治文化與我國(guó)不同，西方公共治理前沿理論產(chǎn)生于西方的現(xiàn)實(shí)社會(huì)背景下，在對(duì)西方公共治理前沿理論進(jìn)行本土化研究時(shí)，我們要取其精華，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，將西方公共治理理論的優(yōu)秀元素與我國(guó)治理相結(jié)合，打造中國(guó)化的治理理論；用西方公共治理前沿理論指導(dǎo)我國(guó)公共管理實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)理論的應(yīng)用化。
