30多年前，雖然我國(guó)的整體福利水平與今天無(wú)法相比，西方世界也將中國(guó)列為貧困國(guó)家，但貧困并不是當(dāng)時(shí)的大眾話語(yǔ)。當(dāng)然，這除了與當(dāng)時(shí)的社會(huì)分化程度很小、人們的相對(duì)貧困感不強(qiáng)有關(guān)之外，與當(dāng)時(shí)我們信息相對(duì)閉塞，不了解外部世界的發(fā)達(dá)程度也不無(wú)關(guān)系。
而當(dāng)一個(gè)國(guó)家內(nèi)制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度性因素被逐漸消除之后，借助于相對(duì)公平的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)條件和已有的基礎(chǔ)設(shè)施和教育水平，在助推經(jīng)濟(jì)迅速起飛的同時(shí)，使增長(zhǎng)的效應(yīng)平等地惠及到包括農(nóng)村貧困人口在內(nèi)的整個(gè)社會(huì)大眾，不斷減少貧困人口數(shù)量，就成為發(fā)展經(jīng)濟(jì)過(guò)程中要解決的重要問(wèn)題之一。
我國(guó)農(nóng)村貧困格局的新變化
在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)和城市化快速推進(jìn)的同時(shí)，地區(qū)差異和個(gè)人條件、發(fā)展機(jī)會(huì)等的差別逐漸造成了收入分配的不平等，在進(jìn)入新世紀(jì)以后，這一問(wèn)題愈加嚴(yán)重，農(nóng)村貧困格局在新的歷史時(shí)期有了新變化：一是在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的限制下，快速的城市化和工業(yè)化進(jìn)程催生大量的貧困人口，從貧困特性上，可將這種貧困稱之為轉(zhuǎn)型貧困，或短期性貧困和過(guò)渡性貧困。這個(gè)群體中的一部分人會(huì)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中獲得機(jī)會(huì)從而走出貧困，一部分人會(huì)隨著城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障制度的改善而保持在貧困線以上，還有一部分人則會(huì)落入貧困陷阱，這部分人即構(gòu)成了所謂貧困的增量；二是原來(lái)一直沒有擺脫貧困的，而且處于貧困代際傳遞狀態(tài)，在工業(yè)化和城市化過(guò)程中逐漸深陷貧困陷阱的人口，就處于我們說(shuō)的絕對(duì)貧困，這個(gè)群體因陷入長(zhǎng)期性的貧困而構(gòu)成貧困的存量。
由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要領(lǐng)域越來(lái)越遠(yuǎn)離貧困人口所能從事的產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的直接減貧效應(yīng)越來(lái)越小。長(zhǎng)期以來(lái)一直具有很強(qiáng)的減貧效應(yīng)的農(nóng)業(yè)，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中所占的比重不斷下降，因此，除擁有相當(dāng)大的資源規(guī)模之外，依靠傳統(tǒng)意義上的（小規(guī)模的）基于農(nóng)業(yè)開發(fā)的扶貧措施，很難解決尚存的農(nóng)村貧困問(wèn)題。近幾年貧困問(wèn)題之所以引起高度關(guān)注，主要就在于貧困存量減少的速度在下降，也就是在現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件下，貧困人口似乎很難走出貧困。事實(shí)上，大部分的貧困人口已經(jīng)落入結(jié)構(gòu)性貧困陷阱，這是新時(shí)期扶貧工作面臨的新挑戰(zhàn)。
農(nóng)村貧困治理的目標(biāo)
面對(duì)前述的貧困格局，在目標(biāo)上，一方面要防止處于轉(zhuǎn)型狀態(tài)的脆弱群體落入貧困陷阱。這些群體主要生活在中西部地區(qū)，由留守人口、流動(dòng)人口和主要以小規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)獲取收入的農(nóng)民組成。這些群體，除少數(shù)陷入絕對(duì)貧困以外，多數(shù)屬于脆弱群體。只要這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展保持一定的增速，加上改善社會(huì)保障制度以及采取阻斷貧困代際轉(zhuǎn)移的積極措施，并注重提升人力資本水平，就能夠使很多農(nóng)民遠(yuǎn)離貧困陷阱。另一方面，要幫助落入貧困陷阱的群體跨出陷阱。這部分群體主要生活在邊遠(yuǎn)山區(qū)和自然條件較差的地區(qū)，呈現(xiàn)出明顯的多維度貧困的特點(diǎn)，自身脫貧難度較大。針對(duì)以上兩個(gè)目標(biāo)，新時(shí)期的農(nóng)村扶貧開發(fā)工作，應(yīng)著眼于如何減少貧困增量和存量?jī)蓚€(gè)方面。
減少貧困增量的目的，是防止脆弱群體落入貧困。這個(gè)方面，農(nóng)村扶貧開發(fā)工作可大有作為。農(nóng)村扶貧開發(fā)政策制定的初衷，主要是針對(duì)那些由于各種條件所限，特別是因區(qū)域經(jīng)濟(jì)條件欠缺而不能在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中受益的群體，實(shí)施補(bǔ)償性的政策。一方面，其面對(duì)的是有能力但沒有條件擺脫貧困的人群；另一方面，其主要是圍繞經(jīng)濟(jì)開發(fā)、特別是以農(nóng)業(yè)為主的開發(fā)性活動(dòng)進(jìn)行的設(shè)計(jì)。因此，在轉(zhuǎn)型問(wèn)題突出的地方，只要經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中對(duì)扶貧有足夠的優(yōu)先性考量，開展農(nóng)村扶貧開發(fā)工作，就能夠在防止脆弱群體落入貧困陷阱方面發(fā)揮重要作用。
但是應(yīng)注意的是，除了移民搬遷和建房補(bǔ)貼等少量項(xiàng)目具有一定的保障功能外，農(nóng)村扶貧開發(fā)政策本身并無(wú)直接的社會(huì)保障功能，也無(wú)法直接對(duì)接農(nóng)村流動(dòng)人口和留守人口的需求，更無(wú)法直接阻斷貧困的代際轉(zhuǎn)移。除非一些有獨(dú)特資源的地區(qū)，通過(guò)產(chǎn)業(yè)開發(fā)可以產(chǎn)生明顯的減貧作用以外，多數(shù)農(nóng)村貧困地區(qū)，單純通過(guò)一般性、小規(guī)模的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)來(lái)防止脆弱群體落入貧困陷阱非常困難。因此，今后的扶貧工作要考慮大扶貧的戰(zhàn)略，其中亦包括建立完善的社會(huì)保障制度，采取有效的阻斷貧困代際轉(zhuǎn)移的措施等。
逐漸減少貧困存量是農(nóng)村貧困治理的第二個(gè)著眼點(diǎn)。與轉(zhuǎn)型性貧困不同，處于貧困存量中的貧困人口，大都處于長(zhǎng)期性貧困的狀態(tài)。這部分群體具有多維度貧困、脫貧非常困難、存在一定的分層等特征。特別是處在最低端的群體，基本是完全需要被保護(hù)的人群，很難在一般性的開發(fā)式扶貧中受益，需要社會(huì)保障等制度的扶持。但是若有如互助性開發(fā)等特殊的開發(fā)措施，這個(gè)群體依然可以維持生計(jì)并在社會(huì)保障制度的助推下越過(guò)貧困陷阱。