編者按：
當(dāng)前，談到政府治理，“最后一公里”問題經(jīng)常被提及，但一般更多的是討論“最后一公里”治理不力的亂象和事例，甚少提出解決辦法。即便偶有提到，也多是表達(dá)期望，呼吁政府有關(guān)部門“加強(qiáng)責(zé)任心”“加大監(jiān)管力度”“要舉一反三”等等，基本上只能一事一評，期望一事一改，但又常常公婆都有理，糾正難徹底。結(jié)果往往是陷入老生常談，無法從實(shí)際上解決問題。那么，“最后一公里”問題的癥結(jié)究竟在哪里，該如何著手解決，抓手是什么?帶著這些問題，本刊約訪了武漢市原常務(wù)副市長張代重。
“最后一公里”問題實(shí)質(zhì)是政府管理鏈條的末端不力
《國家治理》周刊：“最后一公里”問題，內(nèi)涵廣泛，表現(xiàn)形式多樣，探討起來，往往容易流于表象和淺層，在您看來，其實(shí)質(zhì)是什么？
張代重：政府的每一項(xiàng)行政管理，從中央到地方到該項(xiàng)管理的所有最終對象，是一個(gè)自上而下的網(wǎng)絡(luò)。這個(gè)網(wǎng)絡(luò)由一根根鏈條組成，一環(huán)連一環(huán)。管理的權(quán)力和手段一環(huán)傳一環(huán)，管理的責(zé)任和方法也一環(huán)傳一環(huán)，一直到達(dá)管理的所有最終對象（不是鏈條的最后一環(huán)，是最后一環(huán)聯(lián)系的對象），即縱向到底。
顯然，要保證管理的有效性有兩個(gè)前提條件，第一是鏈條必須完整，缺了哪一環(huán)都不行；第二是鏈條上每一環(huán)的工作方法須得當(dāng)。這里有一個(gè)概念，管理的有效性，它要求管理必須是面向所有最終對象，只管一部分對象不行。因此，管理鏈的末端（聯(lián)絡(luò)最終對象的那一環(huán)），必須是既能實(shí)施剛性管理、又能接入所有管理和服務(wù)的最終對象的環(huán)鏈。
我們從管理鏈的角度來深入解讀“最后一公里”問題。在這里，我們不討論由于部門之間權(quán)責(zé)不清而出現(xiàn)的多龍治水或無龍治水的“最后一公里”問題，因?yàn)閭€(gè)中原因清晰，可直接由政策法規(guī)部門糾正和追責(zé)。我們要討論的是，無論是在社會、文化管理還是經(jīng)濟(jì)、安全管理中，“最后一公里”問題有不同的呈現(xiàn)形式。
其一，管理鏈條完整，權(quán)力和手段能有效有力地一環(huán)傳一環(huán)，但是責(zé)任一環(huán)傳一環(huán)卻越傳越弱，甚至傳丟了，找不到責(zé)任主體，出了問題就相互推諉“踢皮球”，不作為或亂作為由此滋生，以至于無法有效地管理和服務(wù)好最終對象。比如，審批、處罰類的行政管理鏈上的“最后一公里”問題，多屬于此。
其二，管理鏈缺環(huán)，尤其是缺最后一環(huán)。很多政府行政管理，是用來規(guī)范最終對象日常行為的，即過程管理。政府機(jī)構(gòu)的最基層，無力接觸到所有最終對象并對其運(yùn)行過程進(jìn)行監(jiān)管和服務(wù)，鏈條因此也就斷了，“最后一公里”問題必然經(jīng)常發(fā)生。
上述兩個(gè)問題都說明，“最后一公里”問題的實(shí)質(zhì)是政府管理鏈條的末端不力。
解決“最后一公里”問題，要在最后一環(huán)下功夫
《國家治理》周刊：既然“最后一公里”問題的關(guān)鍵在管理鏈條的最后一環(huán)上，那么在您看來，這最后一環(huán)上出現(xiàn)的問題有哪些表現(xiàn)方式和特點(diǎn)？
張代重：管理鏈上發(fā)生“最后一公里”問題，一般都是最后一環(huán)出了問題，要么是有最后一環(huán)但不力，形同虛設(shè)，要么是根本就沒有最后一環(huán)。解決“最后一公里”問題的根本辦法，就是要盯著管理鏈的最后一環(huán)下功夫、做文章。目前，我國的行政管理鏈條中最后一環(huán)主要有以下兩種形式：
一是設(shè)個(gè)窗口或指定地點(diǎn)。所有管理最終對象都到這里接受該項(xiàng)管理，如稅務(wù)登記和監(jiān)管、出入境管理、工商登記注冊等等。這類管理鏈的最后環(huán)節(jié)，由基層行政機(jī)構(gòu)完成，管理方式保證了這個(gè)“最后一環(huán)”可以做到“有效、剛性”和聯(lián)系“所有最終對象”。由于這里最后一環(huán)是政府部門自己設(shè)置和管理的，出了“最后一公里”問題，完全應(yīng)該由行政機(jī)關(guān)自查原因、自我改正，內(nèi)部追責(zé)、徹底解決。而針對此類“最后一公里”問題的追責(zé)，不能僅僅是最后一環(huán)上的工作人員承擔(dān)實(shí)際責(zé)任，該機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)和主管人員也必須同時(shí)承擔(dān)“末端不力”的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。這種領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，不是形式上的、連帶的、甚至被認(rèn)為是體現(xiàn)某領(lǐng)導(dǎo)人“高風(fēng)格”責(zé)任，而是實(shí)實(shí)在在、應(yīng)被追責(zé)的責(zé)任。
二是對運(yùn)行過程的管理和服務(wù)。如城鎮(zhèn)居民的滅害、養(yǎng)犬、禁止吸毒、群租住房、無證小作坊的清除等，或是企業(yè)的安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、質(zhì)量監(jiān)督、食品安全信譽(yù)體系的建立等等。面對千家萬戶，若要縱向到底，政府行政機(jī)構(gòu)的最基層單位，得像交警管理每一輛運(yùn)行的汽車那樣，工作量巨大，在現(xiàn)有的人員配置基礎(chǔ)上需幾倍或幾十倍的增員，這對于當(dāng)前政府治理來說是不現(xiàn)實(shí)的。
在現(xiàn)有的行政管理鏈條上增設(shè)新的最后一環(huán)
《國家治理》周刊：既然管理鏈條的最后一環(huán)非常重要，而我們當(dāng)前的政府行政管理又經(jīng)常出現(xiàn)最后一環(huán)管理不力甚至最后一環(huán)缺失的情況，那我們是否可以考慮增設(shè)一個(gè)真正意義上的最后一環(huán)？您怎么看？
張代重：正如你所說，在現(xiàn)有的管理鏈條上增設(shè)新的最后一環(huán)是相當(dāng)必要的。要在整個(gè)管理鏈條末端再補(bǔ)上新的最后一環(huán)，必須遵循兩點(diǎn)原則：第一，它不能是政府機(jī)關(guān)或派出機(jī)構(gòu)，也不能是財(cái)政全額撥款的事業(yè)單位，否則只會讓政府機(jī)構(gòu)更加臃腫龐大而無法解決實(shí)際問題。第二，新補(bǔ)上的最后一環(huán)，一定要有能力接連到最終對象，從而真正落實(shí)政府的管理服務(wù)。因此，組建或確定一個(gè)“社會組織”，作為新填補(bǔ)上的最后一環(huán)，是最合適的。換句話說，對最終對象進(jìn)行過程管理和服務(wù)的管理鏈末端（最后一環(huán)）必須是一個(gè)社會組織。
實(shí)際上，世界上許多國家及我國的港澳臺地區(qū)，都是把各類商會作為經(jīng)濟(jì)管理鏈的最后一環(huán)。譬如，臺灣的工業(yè)總會就是工業(yè)企業(yè)的商會，它下設(shè)若干大口徑的工業(yè)行業(yè)“公會”，如影響很大的臺灣“電機(jī)電子工業(yè)同業(yè)公會”。公會之下又有若干專業(yè)性“聯(lián)盟”，如電電公會下有汽車電子聯(lián)盟等等，工業(yè)總會猶如一個(gè)大網(wǎng)絡(luò)，把各類工業(yè)企業(yè)都網(wǎng)羅進(jìn)去。當(dāng)局對工業(yè)經(jīng)濟(jì)的管理，就是靠它輕松完成最終一步的。
有的國家管理更嚴(yán)謹(jǐn)，規(guī)定新設(shè)任何一個(gè)企業(yè)，必須持有某商會的接納意見文件，才能辦理工商注冊。也就是說，每一個(gè)企業(yè)都得加入一個(gè)商會，都有一個(gè)商會把它網(wǎng)羅進(jìn)來，為它服務(wù)，同時(shí)也代政府進(jìn)行最后一環(huán)的管理。
近年來，我國有些城市正試驗(yàn)在街道建立新的社會組織，以延伸政府行政管理，這是解決“最后一公里”問題一個(gè)非常重要的嘗試。實(shí)際上，這種做法就是以社會組織作為政府行政管理鏈增設(shè)的最后一環(huán)，由于這一環(huán)有能力且方便直接進(jìn)入千家萬戶，從而保障政府的管理和服務(wù)縱向到底。當(dāng)然，這種嘗試一定要注意保持社會組織的非政府性質(zhì)，避免成為政府機(jī)構(gòu)的“代言人”。