從國(guó)家治理的標(biāo)的看，無(wú)論何時(shí)何地，人民群眾的生命健康和財(cái)產(chǎn)安全都是國(guó)家的財(cái)富，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和公共危機(jī)治理永遠(yuǎn)是國(guó)家治理的核心內(nèi)容。尤其是在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，進(jìn)一步突出了國(guó)家公共安全治理的地位。以下將從政府能力發(fā)展的視角，對(duì)轉(zhuǎn)型期公共安全治理能力的實(shí)現(xiàn)途徑進(jìn)行思考。
社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展中的公共安全治理內(nèi)涵與驅(qū)動(dòng)力
公共安全治理屬于公共安全領(lǐng)域的多元化管理實(shí)踐。它與傳統(tǒng)意義的國(guó)家安全、政治安全和軍事安全管理不同，更強(qiáng)調(diào)對(duì)社會(huì)公眾生命財(cái)產(chǎn)、整體生活和共同利益的保障。公共安全治理與“威權(quán)”體系下的安全管控不同，它是以國(guó)家治理理論為指導(dǎo)，由多元主體發(fā)揮群智思維、互動(dòng)合作，不斷調(diào)整利益對(duì)立與沖突，共同參與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理預(yù)防和化解風(fēng)險(xiǎn)，在緊急狀態(tài)下聯(lián)合實(shí)施應(yīng)急響應(yīng)的一種制度和方法。在公共安全治理體系之內(nèi)，管理結(jié)構(gòu)趨向于扁平，具有更大的糾錯(cuò)能力，主體作用將得到更好的發(fā)揮。
公共安全治理要求調(diào)整和發(fā)展積極的社會(huì)關(guān)系，由多元社會(huì)力量主體來(lái)共同應(yīng)對(duì)公共安全問(wèn)題。那么應(yīng)當(dāng)如何達(dá)成這一要求呢？黨的十八屆四中全會(huì)已經(jīng)做了明確的指引，提出“更好統(tǒng)籌社會(huì)力量、平衡社會(huì)利益、調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)行為，使我國(guó)社會(huì)在深刻變革中既生機(jī)勃勃又井然有序，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治清明、文化昌盛、社會(huì)公正、生態(tài)良好”。在國(guó)家治理的執(zhí)政理念指導(dǎo)下，公共安全治理應(yīng)當(dāng)逐步取代傳統(tǒng)的政府危機(jī)管理，成為公共安全領(lǐng)域國(guó)家治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵路徑與手段。
這一轉(zhuǎn)變符合現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的運(yùn)行邏輯。我國(guó)在社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展之初，社會(huì)運(yùn)行的主要驅(qū)動(dòng)力是“我餓”，因而致力于解決溫飽和貧困的問(wèn)題，讓一部分人、一部分地區(qū)先富了起來(lái)，并大步邁向共同富裕；而現(xiàn)在到了社會(huì)轉(zhuǎn)型的中后期，后工業(yè)化時(shí)代的社會(huì)矛盾不斷累積，事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件，還有自然災(zāi)害多發(fā)。社會(huì)公眾強(qiáng)烈的風(fēng)險(xiǎn)感知與風(fēng)險(xiǎn)回避或化解訴求，使“我怕”變成了重要的社會(huì)驅(qū)動(dòng)力量。因而應(yīng)當(dāng)從政府危機(jī)管理創(chuàng)新、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、風(fēng)險(xiǎn)治理和危機(jī)應(yīng)對(duì)能力建設(shè)等多角度，推進(jìn)公共安全治理體系與能力現(xiàn)代化。
當(dāng)前公共安全治理方面存在的主要問(wèn)題
公共安全治理體系與能力建設(shè)必須堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)針對(duì)當(dāng)前存在的較為普遍的問(wèn)題，在結(jié)構(gòu)和功能上不斷調(diào)整和發(fā)展。當(dāng)前公共安全治理的主要癥結(jié)表現(xiàn)為：
社會(huì)公眾的參與問(wèn)題。公眾參與度、參與熱情偏低，參與機(jī)會(huì)不足，是當(dāng)前公共安全治理的棘手問(wèn)題。之所以出現(xiàn)這種局面，與兩方面因素緊密相關(guān)：一是干群矛盾，一些單位的腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重影響干群關(guān)系，挫傷了人民群眾的信任度和公平感，間接降低了社會(huì)的矛盾容納與化解能力，成為群體性事件的重要誘因；二是制度缺陷，如家門(mén)口要建成一座風(fēng)險(xiǎn)設(shè)施，群眾既沒(méi)有決策權(quán)，也沒(méi)有參與風(fēng)險(xiǎn)管理的機(jī)會(huì)，更有甚者連知情權(quán)都無(wú)法得到滿足，這種情況造成了國(guó)內(nèi)鄰避型對(duì)抗事件多發(fā)的實(shí)際。針對(duì)上述問(wèn)題，近年來(lái)中央政府推行了兩大舉措：一是打老虎、拍蒼蠅，對(duì)腐敗“零容忍”；二是推行重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，重大工程項(xiàng)目做到應(yīng)評(píng)盡評(píng)。兩項(xiàng)舉措的風(fēng)險(xiǎn)治理效果業(yè)已展現(xiàn)，2014年我國(guó)群體性事件總量已出現(xiàn)明顯回落，不過(guò)干群矛盾和群眾參與不足的問(wèn)題依然存在，鞏固和擴(kuò)大改革的成果還有很長(zhǎng)的路要走。
利益與風(fēng)險(xiǎn)的分配問(wèn)題。我們正處于現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，人們的風(fēng)險(xiǎn)感知十分強(qiáng)烈，但現(xiàn)有制度對(duì)于如何均衡風(fēng)險(xiǎn)分配，始終缺少正解。利益分配的制度規(guī)范，并不能據(jù)以實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)分配。分析啟東排海工程事件、什邡鉬銅冶煉項(xiàng)目事件、寧波PX項(xiàng)目事件等的成因，主要在于項(xiàng)目選址地群眾強(qiáng)烈的風(fēng)險(xiǎn)感知，同項(xiàng)目收益感知之間存在明顯差距，表面上這些事件反映的是環(huán)境安全問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上也是風(fēng)險(xiǎn)分配問(wèn)題。鄰避型事件的治理并非無(wú)解，如上海浦東國(guó)際機(jī)場(chǎng)二期擴(kuò)建也曾遭到當(dāng)?shù)鼐用竦膹?qiáng)烈反對(duì)，上海市政府在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)溝通的基礎(chǔ)上，一方面調(diào)整建設(shè)布局，減少機(jī)場(chǎng)噪音污染，另一方面引入混合所有制的方法，將居民變成股東，實(shí)現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)與利益的均衡分配，成功化解了矛盾，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)很值得借鑒。
風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估與溝通問(wèn)題。公共安全治理的基本功能在于預(yù)防和化解風(fēng)險(xiǎn)，營(yíng)造更好的公共安全狀態(tài)，最大限度地保障人民的生命財(cái)產(chǎn)安全。為充分掌握信息、積極協(xié)調(diào)關(guān)系、慎重實(shí)施決策，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)溝通的作用，使公共安全治理實(shí)踐更有穿透力。具體應(yīng)當(dāng)以評(píng)估為“燈”，及時(shí)監(jiān)測(cè)和捕捉警情、防范和預(yù)警社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)；以溝通為“橋”，協(xié)調(diào)關(guān)系、形成合力，全力以赴應(yīng)對(duì)公共危機(jī)。但從實(shí)踐看，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的第三方平臺(tái)建設(shè)還不規(guī)范，專業(yè)性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估還得不到重視，許多隱患排查工作流于形式；在風(fēng)險(xiǎn)管理或應(yīng)急管理過(guò)程中，風(fēng)險(xiǎn)溝通的作用還不夠受重視，隱瞞信息、灰箱操作、利益表達(dá)渠道不暢等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。
風(fēng)險(xiǎn)縮減與應(yīng)急準(zhǔn)備問(wèn)題。以2006年《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和2007年《中華人民共國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的頒行作為起點(diǎn)，近年來(lái)我國(guó)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理與應(yīng)急力量建設(shè)有了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但是在公共安全管理的各個(gè)領(lǐng)域，仍然存在著大量易導(dǎo)致危情發(fā)生的致害因子和薄弱環(huán)節(jié)。從降低風(fēng)險(xiǎn)的努力看，存在不重視風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)鏈，導(dǎo)致多災(zāi)衍生齊發(fā)的事故；當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)謠言和意見(jiàn)領(lǐng)袖影響日增，公眾風(fēng)險(xiǎn)感知與實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)偏差較大，存在公眾反應(yīng)過(guò)激的現(xiàn)象；土壤、大氣和水環(huán)境的污染累積問(wèn)題，近年來(lái)有集中暴發(fā)的跡象，說(shuō)明以往相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理工作存在大量的問(wèn)題。從應(yīng)急能力準(zhǔn)備看，安全知識(shí)教育缺乏考核指標(biāo)，面向普通群眾的安全教育力度不夠；一些單位應(yīng)急預(yù)案演練務(wù)虛，巨災(zāi)撤離演練等范圍小、效果不佳；公共應(yīng)急安全設(shè)施缺建、不達(dá)標(biāo)的現(xiàn)象較多。參考羅伯特·希斯（Robert Heath）的應(yīng)急管理“4R”模式，應(yīng)急管理包括縮減、預(yù)備、響應(yīng)和恢復(fù)四個(gè)階段，無(wú)論是風(fēng)險(xiǎn)縮減還是危機(jī)準(zhǔn)備的工作，都絕對(duì)不能應(yīng)付了事。