編者的話：

近年來，隨著對外開放的不斷向前推進(jìn)，邊疆在我國發(fā)展中的戰(zhàn)略地位越來越重要。然而，由于歷史和現(xiàn)實(shí)等原因，我國邊疆地區(qū)在經(jīng)濟(jì)﹑社會等方面發(fā)展滯后。特殊的地理區(qū)位、復(fù)雜的國際環(huán)境，使得邊疆地區(qū)的安全﹑穩(wěn)定和發(fā)展當(dāng)前面臨諸多威脅和挑戰(zhàn)。在全面深化改革總目標(biāo)下，不斷創(chuàng)新邊疆治理體制機(jī)制，提升邊疆治理能力，不僅關(guān)乎社會穩(wěn)定和長治久安，關(guān)系全國改革發(fā)展穩(wěn)定大局，而且對于加快推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化意義重大。本期“前沿理論”，特別設(shè)置“提升邊疆治理能力的現(xiàn)實(shí)路徑”這一主題，并邀請知名專家展開深入討論。

以法治文化推進(jìn)邊疆治理現(xiàn)代化
 國防大學(xué)馬克思主義教研部教授 顏曉峰
     解放軍烏魯木齊民族干部學(xué)院副教授 王 雙

邊疆治理始終是關(guān)系祖國統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)、國家安全的大事。新中國成立后，我們黨從各族人民的根本利益出發(fā)，堅定地維護(hù)國家主權(quán)和領(lǐng)土安全，維護(hù)邊疆穩(wěn)定、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)，大力推進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，形成了安邊、富邊、興邊、強(qiáng)邊的中國特色治邊方略。改革開放以來，在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)、把握治邊特點(diǎn)、創(chuàng)新治邊思想的過程中，結(jié)合邊疆建設(shè)的新形勢，我們黨提出了一系列新觀點(diǎn)新論斷新思想，特別是提出了推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，從而明確了邊疆治理的方向和目標(biāo)。黨的十八屆四中全會提出全面推進(jìn)依法治國，要求弘揚(yáng)社會主義法治精神，建設(shè)社會主義法治文化。培育法治文化、構(gòu)建法治邊疆對于推進(jìn)邊疆治理現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)邊疆地區(qū)社會穩(wěn)定和長治久安具有特殊意義。

1.法治文化：一種超越民族情感的公認(rèn)尺度

推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，全面依法治國，是對傳統(tǒng)治邊思想的跨越，是邊疆治理的深刻變革。

建設(shè)法治邊疆是邊疆治理現(xiàn)代化的核心。法治既是社會文明進(jìn)步的標(biāo)志，也是邊疆地區(qū)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的必然要求、應(yīng)有之義。習(xí)近平同志指出：“法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。”中國傳統(tǒng)的治邊方略，是建立在農(nóng)耕文化與游牧漁獵文化并存基礎(chǔ)之上的，既有其現(xiàn)實(shí)合理性，也有其歷史局限性。從和親睦邊，因俗而治到羈縻府州、改土歸流、置官設(shè)省，雖然期間采取了一系列治邊方法，維護(hù)了國家的統(tǒng)一及邊疆地區(qū)的和平與安寧，但仍然沒有從根本上解決邊疆地區(qū)長治久安的問題，更無法解決邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展問題。法治邊疆，既是一種邊疆治理理念，也是一種邊疆治理目標(biāo)，更是一種邊疆治理狀態(tài)。法治邊疆，在治邊思想上，實(shí)現(xiàn)了從傳統(tǒng)的人治、策治到法治的治理理念現(xiàn)代化；在治邊能力上，實(shí)現(xiàn)了從傳統(tǒng)的疆域統(tǒng)一、政治統(tǒng)一，再到法治統(tǒng)一的治理能力現(xiàn)代化；在治邊體系上，實(shí)現(xiàn)了從傳統(tǒng)的羈縻綏控、宗法自治到政令統(tǒng)一、邊內(nèi)一體的治理體系現(xiàn)代化。

培育法治文化是建設(shè)法治邊疆的基礎(chǔ)。建設(shè)法治邊疆，首要的是在邊疆培育法治文化。可以非?？隙ǖ卣f，沒有法治文化，就沒有法治社會。法治文化是抵制境內(nèi)外三股勢力滲透破壞的有力武器。當(dāng)前，法治思維、法治意識薄弱是邊疆建設(shè)面臨的突出問題之一，給三股勢力的滲透破壞提供了可乘之機(jī)。加強(qiáng)法治文化的培育，不僅是建設(shè)法治邊疆的內(nèi)在要求，更是抵御三股勢力滲透破壞的強(qiáng)大武器。法治文化也是增進(jìn)民族團(tuán)結(jié)和促進(jìn)宗教和諧的社會融合劑。在現(xiàn)實(shí)的民族關(guān)系中，情緒化的思維容易超越理智，對具體問題的是非辨別往往受到民族情感的影響，進(jìn)而影響到民族團(tuán)結(jié)；與之相類似，在處理有關(guān)宗教關(guān)系上，宗教情感也往往發(fā)揮了很大作用，事物的是非曲直以是否符合本宗教教義為標(biāo)準(zhǔn)，容易激化矛盾問題。因此，必須要有一種公認(rèn)的尺度，能夠避免民族關(guān)系、宗族關(guān)系、宗教信仰、經(jīng)濟(jì)利益等外在因素的干擾，公正、公平地調(diào)節(jié)各類關(guān)系，這個公認(rèn)的尺度就是法治。2014年9月中央民族工作會議提出，要依法妥善處理涉及民族因素的問題，堅持在法律范圍內(nèi)、法治軌道上處理涉及民族因素的問題，不能把涉及少數(shù)民族群眾的民事和刑事問題歸結(jié)為民族問題，不能把發(fā)生在民族地區(qū)的一般矛盾糾紛簡單歸結(jié)為民族問題。

在法律范圍內(nèi)、法治軌道上處理涉及民族因素的問題，關(guān)鍵就是要通過培育法治文化，在全社會建立統(tǒng)一的是非判別標(biāo)準(zhǔn)、處事標(biāo)準(zhǔn)，使邊疆地區(qū)從紛亂復(fù)雜的各類關(guān)系中抽離并建立一套適合邊疆特點(diǎn)、又簡單可行的人際關(guān)系規(guī)則。一個社會的發(fā)展進(jìn)步離不開社會普遍認(rèn)同和遵守的法則，市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，需要有契約精神、合同意識。在邊疆多民族聚居區(qū)發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)，最難的是如何按照市場經(jīng)濟(jì)的要求，以現(xiàn)代法律關(guān)系調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)社會關(guān)系。這就需要大力培育各民族民眾超越民族情感、宗教情感的法治精神和法治意識。

2.培育邊疆法治文化需要克服的問題

法治文化是一種文化形態(tài)和社會生活方式，核心是法治理念和法治思維的確立。邊疆地區(qū)市場經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，缺乏適應(yīng)法治文化成長的社會環(huán)境。同時，邊疆地區(qū)民俗宗法觀念根深蒂固，其法治文化的培育具有艱巨性。在民俗濃厚的社會中，“熟人社會”成為維系人際關(guān)系的主要環(huán)境；而在宗教氛圍深厚的社會中，宗教教義和宗教教法則仍在社會關(guān)系和人際關(guān)系中發(fā)揮著一定的調(diào)節(jié)作用，公民意識、法律至上的法治精神相對薄弱，尊法敬法的觀念尚不成熟。

邊疆地區(qū)缺乏現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的契約精神和競爭觀念，需要逐步更新傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式和價值理念，使之與現(xiàn)代法治體系的要求相適應(yīng)。經(jīng)濟(jì)、文化和社會的發(fā)展，決定著一個地區(qū)的文明程度。邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平與內(nèi)陸省區(qū)相比還有一定差距，特別是市場經(jīng)濟(jì)還不發(fā)達(dá)。有
的重教法而輕國法，習(xí)慣于按傳統(tǒng)辦事，違法而不自知，當(dāng)遇到家庭問題、鄰里糾紛、婚姻財產(chǎn)糾紛時，往往不是尋求法律保護(hù)，而是靠宗教教長或族長裁判。這些都給法治意識和法治觀念的培育造成了很大困難。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)尚未完全發(fā)育、傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式和價值理念根子很深
的邊疆地區(qū)，既要發(fā)揮出傳統(tǒng)鄉(xiāng)約民俗的道德約束力，又要增強(qiáng)法治文化的影響力，這是在邊疆地區(qū)培育法治文化必須面對和解決的難題。

邊疆少數(shù)民族地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)文化形態(tài)多元多層，國家法律法規(guī)的具體執(zhí)行也需要在特殊范圍和條件下因應(yīng)變通，使之與邊疆少數(shù)民族地區(qū)的實(shí)際和未來發(fā)展要求相適應(yīng)。《中華人民共和國立法法》規(guī)定，“自治條例和單行條例可以依照當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)，對法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定”，“自治條例和單行條例依法對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本自治地方適用自治條例和單行條例的規(guī)定”。我國《民族區(qū)域自治法》規(guī)定，民族自治地方的人民代表大會除享有一般地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力外，“有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例”?！睹褡鍏^(qū)域自治法》還規(guī)定，“上級國家機(jī)關(guān)的決議、決定、命令和指示，如有不適合民族自治地方實(shí)際情況的，自治機(jī)關(guān)可以報經(jīng)該上級國家機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，變通執(zhí)行或停止執(zhí)行”。這些法律規(guī)定都為邊疆少數(shù)民族地區(qū)的變通執(zhí)行提供了依據(jù)。要依據(jù)現(xiàn)行法律針對邊疆少數(shù)民族地區(qū)的特殊實(shí)際和法治建設(shè)發(fā)展要求，制定自治條例和單行條例。

3.培育邊疆法治文化要找準(zhǔn)“三個點(diǎn)”

培育法治文化，最為重要的是培育社會成員辦事依法、遇事找法、解決問題靠法的行為習(xí)慣與社會氛圍。要使每個人都認(rèn)識到法律是保障自身權(quán)利的有力武器，也是必須遵守的行為規(guī)范，使社會成員都能切實(shí)感受到法治給個人、家庭、社會帶來的便捷和安全。

找準(zhǔn)邊疆少數(shù)民族地區(qū)普法教育的切入點(diǎn)。普法教育在邊疆少數(shù)民族地區(qū)不僅要持續(xù)深入進(jìn)行，還必須找準(zhǔn)少數(shù)民族群眾易于接受、理解的切入點(diǎn)，必須找準(zhǔn)與群眾日常生產(chǎn)生活密切聯(lián)系的契合點(diǎn)，只有這樣，普法教育才能不斷深入并得以持續(xù)有效推行。當(dāng)前，邊疆少數(shù)民族地區(qū)法治文化建設(shè)，最重要的是強(qiáng)化公民意識。公民意識就是公民在對法律信仰、認(rèn)同的基礎(chǔ)上，積極主動、自覺地遵守和服從法律規(guī)范。隨著人口流動頻次與規(guī)模的不斷加大，公民身份與公民個人的利益相關(guān)性也越來越緊密。要不斷強(qiáng)化這種利益的相關(guān)性，讓邊疆地區(qū)民眾直接體會到公民身份的實(shí)惠、便利和重要性，更好地確立起每個人的公民意識。

把握好民族習(xí)俗與現(xiàn)代法律規(guī)范的結(jié)合點(diǎn)。習(xí)俗具有一定的穩(wěn)定性，但隨著時代的發(fā)展、社會的變遷也在不斷變化。有的習(xí)俗是與現(xiàn)代文明相適應(yīng)，并會隨著時代發(fā)展逐漸演化成新的習(xí)俗，還有的習(xí)俗是不適應(yīng)現(xiàn)代文明發(fā)展要求的。在邊疆多民族多宗教地區(qū)，有的民族習(xí)俗與宗教密切相關(guān)，一些地區(qū)民眾有重習(xí)俗而輕法律的傾向。因此，必須針對這些特點(diǎn)，把握好民族習(xí)俗與現(xiàn)代法律規(guī)范的結(jié)合點(diǎn)，通過引導(dǎo)邊疆少數(shù)民族群眾在追求現(xiàn)代文明的同時，弘揚(yáng)符合現(xiàn)代法律規(guī)范的習(xí)俗，移風(fēng)易俗，開啟社會新風(fēng)尚。

探索將法治文化融注于宗教文化的突破點(diǎn)。在很多群眾信仰宗教的地方，群眾對于法并不陌生，但對法的理解通常是宗教意義上的教法，并對這些教法具有宗教自覺意義上的敬畏和堅守，因?yàn)?ldquo;法律是由人制定的，而教法則是由神制定的”。因此，要將現(xiàn)代法治精神融注于宗教文
化中，使信教群眾把遵守國家法律作為遵守宗教教法的第一義務(wù)，增強(qiáng)遵守法律的自覺性。同時，還要針對三股勢力的反動宣傳深入細(xì)致地落實(shí)有關(guān)“去極端化”的法規(guī)和規(guī)章，用生動的群眾語言和藝術(shù)形式宣傳法律。

法治精神的弘揚(yáng)、法治文化的建設(shè)，是一項(xiàng)艱苦的、長期的工作。要按照黨的十八屆四中全會精神要求，把這項(xiàng)工作作為建設(shè)法治邊疆的基礎(chǔ)性工作，鍥而不舍抓、堅持不懈抓、一以貫之抓，在邊疆地區(qū)營造弘揚(yáng)法治精神、繁榮法治文化的新局面。

（本文系國家社會科學(xué)基金特別委托項(xiàng)目“中國治理道路研究”階段性成果，項(xiàng)目批準(zhǔn)號：14@ZH010）