摘要: 政府與人民的關(guān)系問(wèn)題不僅是政治學(xué)問(wèn)題，也是法學(xué)問(wèn)題，更是行政法學(xué)的核心問(wèn)題。政治學(xué)具有形而上的意義，法學(xué)具有形而下的意義，政治理想的實(shí)現(xiàn)離不開法律的規(guī)范性支持。在各種法律中，憲法和行政法與政治的關(guān)系最為密切，它們往往是某種政治模式的產(chǎn)物并反過(guò)來(lái)支持和發(fā)展這種政治模式。從政府與人民關(guān)系的角度看，當(dāng)代中國(guó)行政法的兩種重要理論—平衡論與政府法治論—實(shí)際上有異曲同工之妙、殊途同歸之效，它們都在為實(shí)現(xiàn)“政府與人民法律地位平等”這一目標(biāo)提供理論支撐。 關(guān)鍵詞: 政府；人民；法律地位；平衡論；政府法治論      

引言

行政法的理論基礎(chǔ)是決定行政法的存在價(jià)值與發(fā)展方向的根本問(wèn)題，也是行政法學(xué)體系的出發(fā)點(diǎn)和核心問(wèn)題。行政法理論基礎(chǔ)的首要任務(wù)是研究政府與人民之間的基本關(guān)系，就此問(wèn)題，上世紀(jì)我國(guó)行政法學(xué)界曾出現(xiàn)過(guò)“管理論”、“控權(quán)論”、“平衡論”、“服務(wù)論”、“公共利益本位論”、“公共權(quán)力論”和“政府法治論”等學(xué)說(shuō)，這些學(xué)說(shuō)各有特色和貢獻(xiàn)，但其中比較全面詳細(xì)論證政府與人民之間的基本關(guān)系并以之為重心的，當(dāng)屬“平衡論”和“政府法治論”。筆者在上世紀(jì)80年代后期先是提出“人民政府論”，在90年代初又提出“政府法治論”。羅豪才教授和他的弟子們?cè)谏鲜兰o(jì)90年代提出了“平衡論”，隨后這一理論不斷豐富和發(fā)展。本文以“平衡論”和“政府法治論”這兩個(gè)學(xué)說(shuō)為對(duì)象，說(shuō)明這兩種理論都是從行政法理論基礎(chǔ)的角度研究政府與人民之間關(guān)系平等化和政府與人民法律地位平等的重要價(jià)值。

一、“平衡論”的效果在于謀取政府與人民的法律地位平等

“平衡論”的產(chǎn)生以1993年羅豪才教授等發(fā)表《現(xiàn)代行政法的理論基礎(chǔ)—論行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人一方的權(quán)利義務(wù)平衡》 [1]一文為標(biāo)志。以此為契機(jī)，我國(guó)行政法學(xué)界掀起了行政法理論基礎(chǔ)研究的熱潮。“平衡論”是一種關(guān)于中國(guó)當(dāng)代行政法應(yīng)訴諸何種價(jià)值導(dǎo)向和制度選擇的規(guī)范性理論，是在中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景下提出的。羅豪才教授曾經(jīng)這樣概括自己的“平衡論”學(xué)說(shuō)：“行政法既不是管理法，也不是控權(quán)法，而應(yīng)該是平衡法，或稱兼顧法，其核心是對(duì)行政權(quán)力與公民權(quán)利這對(duì)矛盾的認(rèn)識(shí)，以及對(duì)由其產(chǎn)生的各種關(guān)系、原則、規(guī)范、制度和機(jī)制等的選擇和評(píng)價(jià)。” [2]“平衡論”所稱的“平衡”是“行政法上的權(quán)利義務(wù)的總體平衡，行政主體與相對(duì)人之間關(guān)系的平衡，公共利益與個(gè)體利益之間的平衡以及效率與公正的平衡等”。 [3]在實(shí)際操作上，“平衡”大致有兩個(gè)涵義：一是行政立法上權(quán)利義務(wù)的公平配置，二是在整個(gè)行政法的適用過(guò)程中以利益衡量方法為精神?；诖耍?ldquo;平衡論”就行政法的概念范疇、價(jià)值導(dǎo)向、基本原則、調(diào)整對(duì)象以及相關(guān)的制度提出了一系列觀點(diǎn)。與此同時(shí)，為達(dá)到行政權(quán)與公民權(quán)、公共利益與個(gè)人利益以及效率與公正的平衡，對(duì)如何在現(xiàn)代社會(huì)中構(gòu)建有效的制約和激勵(lì)機(jī)制也進(jìn)行了有益的探索。筆者認(rèn)為，“平衡論”的重要價(jià)值在于研究行政權(quán)力與公民權(quán)利之間的關(guān)系，其實(shí)際效果在于追求政府與人民之間法律地位的平等。

（一）行政權(quán)與公民權(quán)的關(guān)系

“平衡論”將憲政主義的平衡思想導(dǎo)人行政法研究的基礎(chǔ)領(lǐng)域—行政權(quán)和公民權(quán)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了平衡思想從憲法到行政法的一個(gè)轉(zhuǎn)換。在“平衡論”的倡導(dǎo)下，行政權(quán)和公民權(quán)的關(guān)系問(wèn)題成為行政法研究的核心問(wèn)題。

行政權(quán)和其他國(guó)家權(quán)力一樣，歸根結(jié)底來(lái)自于公民權(quán)。公民為個(gè)人安全、自由的保障以及為其發(fā)展創(chuàng)造條件和環(huán)境，設(shè)置了行政權(quán)。但行政權(quán)一旦被設(shè)定，其特有的擴(kuò)張性又會(huì)威脅和侵犯?jìng)€(gè)人自由。“平衡論”由此出發(fā)，認(rèn)為行政權(quán)與公民權(quán)的關(guān)系是對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系，是行政法所調(diào)整的一對(duì)基本矛盾。 [4]在總體上必須實(shí)現(xiàn)行政權(quán)與公民權(quán)之間的平衡，實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)自身權(quán)力與責(zé)任以及公民自身權(quán)利與義務(wù)之間的平衡，直至達(dá)到雙方法律地位的平衡?，F(xiàn)代行政法的目的和功能應(yīng)該是平衡行政權(quán)與公民權(quán)以及相應(yīng)的公共利益與個(gè)人利益等社會(huì)多元利益，行政法律制度也應(yīng)當(dāng)圍繞此目的和功能進(jìn)行設(shè)置，以實(shí)現(xiàn)我國(guó)行政法制建設(shè)現(xiàn)代化。 [5]具體而言：

首先，行政權(quán)的設(shè)定受公民權(quán)利的制約，受公民權(quán)利需求的制約。行政權(quán)過(guò)小，不足以對(duì)個(gè)人的安全需求提供保障。行政權(quán)過(guò)大，又會(huì)限制個(gè)人的自由空間。為此，就需要適時(shí)調(diào)整行政權(quán)和公民權(quán)的范圍，在行政權(quán)和公民權(quán)之間尋找合理的分界點(diǎn)。在個(gè)人與國(guó)家的關(guān)系上，個(gè)人究竟有哪些權(quán)利需要國(guó)家保障，要靠行政權(quán)的設(shè)定來(lái)實(shí)現(xiàn)，而確定哪些個(gè)人自由屬于行政權(quán)不能加以限制和侵犯的方面，又意味著要給行政權(quán)的行使劃定邊界。 [6]

其次，行政權(quán)的行使要有公民的參與。公民參與行政權(quán)的行使具有兩方面意義。第一，保護(hù)公民權(quán)利。在公民參與行政權(quán)行使的過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)可以充分聽取行政相對(duì)人的意見，其決定才能夠建立在公正的基礎(chǔ)上，避免專橫和武斷。第二，實(shí)現(xiàn)民主。公民參與行政權(quán)的行使過(guò)程，就有機(jī)會(huì)主張自己的權(quán)利或發(fā)表自己的意見，民主的價(jià)值得到體現(xiàn)。 [7]

再次，公民權(quán)來(lái)自對(duì)行政權(quán)侵害的有救濟(jì)途徑。理論上，行政權(quán)的設(shè)定和行使都應(yīng)受公民權(quán)的制約，但實(shí)踐中不可能完全避免行政權(quán)對(duì)公民權(quán)的侵害，因此需要設(shè)置行政救濟(jì)制度。 [8]現(xiàn)代國(guó)家的行政復(fù)議制度、行政訴訟制度以及行政賠償制度等都是基于對(duì)公民權(quán)救濟(jì)的需要而設(shè)置的制度。

（二）平衡行政權(quán)與公民權(quán)的依據(jù)

首先，“平衡論”認(rèn)為平衡是行政法自身的價(jià)值取向。 [9]在多元利益并存的現(xiàn)代社會(huì)，各種利益之間或者相互一致而趨于融和，或者相互矛盾而呈現(xiàn)沖突。只有各種利益關(guān)系和諧，才能保持社會(huì)的整體穩(wěn)定。但是，不同利益的和諧不可能自發(fā)實(shí)現(xiàn)，必須依靠包括國(guó)家機(jī)構(gòu)在內(nèi)的各種社會(huì)組織運(yùn)用包括法律在內(nèi)的各種社會(huì)調(diào)控手段的調(diào)整才能實(shí)現(xiàn)。在對(duì)不同利益的劃分中，最重要的一種劃分，就是將利益劃分成公共利益和個(gè)體（包括個(gè)人和組織）利益。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的利益主體具有很強(qiáng)的獨(dú)立性和自主性，個(gè)體利益與公共利益發(fā)生沖突的可能性很大。行政法作為調(diào)整公共利益和個(gè)體利益的最直接、最主要的部門法，必然要在代表公共利益的行政權(quán)和代表個(gè)體利益的公民權(quán)之間進(jìn)行平衡，以求社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。因此，“平衡論”反復(fù)強(qiáng)調(diào)兼顧行政權(quán)和公民權(quán)的平衡是行政法最基本和最重要的價(jià)值追求。 [10]

其次，“平衡論”認(rèn)為平衡是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境對(duì)行政法的要求。羅豪才教授曾提出：“管理論是同國(guó)家壟斷經(jīng)濟(jì)或計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的，而控權(quán)論則是同自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的。在現(xiàn)代社會(huì)，只推行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，或是只推行單純的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制都是行不通的。這已為實(shí)踐所證明。宏觀調(diào)控（政府干預(yù)、計(jì)劃）與市場(chǎng)相結(jié)合的現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求有新的行政法理論與之相適應(yīng)。我想現(xiàn)代行政法平衡理論應(yīng)是這一新的經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，應(yīng)是宏觀調(diào)控和市場(chǎng)相結(jié)合的平衡機(jī)制的反映”。 [11]確實(shí)如此，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要保證利益主體的自由，但也要加強(qiáng)政府的宏觀管理，這就要求行政法兼顧個(gè)體自由和市場(chǎng)秩序。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)既要求賦予利益主體充分的自由以實(shí)現(xiàn)自主經(jīng)營(yíng)和正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，又要求科學(xué)合理地發(fā)揮政府的作用。實(shí)踐證明，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)如果不與宏觀調(diào)控相結(jié)合，必然造成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體行為和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行秩序的混亂?，F(xiàn)代宏觀調(diào)控狀態(tài)下的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)取代了過(guò)去自由放任狀態(tài)下的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，行政法的基本理論應(yīng)著眼于如何協(xié)調(diào)行政主體與市場(chǎng)主體的相互關(guān)系，構(gòu)建行政主體權(quán)力與市場(chǎng)主體權(quán)利相互平衡的機(jī)制，以保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定健康發(fā)展。一方面，通過(guò)立法的形式促使國(guó)家行政機(jī)關(guān)積極行使行政權(quán)，發(fā)揮宏觀調(diào)控和為市場(chǎng)主體服務(wù)的職能；另一方面，改變以往計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下干預(yù)過(guò)多的狀況，有效地保障市場(chǎng)主體，保護(hù)公民的合法權(quán)利。既積極行政，又保證公平，這就要求行政法實(shí)現(xiàn)“效率”與“公正”的平衡。

（三）“平衡論”對(duì)行政權(quán)與公民權(quán)平衡的具體要求

雖然“平衡論”沒(méi)有明確提出行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人的法律地位平等，也就是政府與人民法律地位平等的命題，但它所主張的平衡權(quán)利與義務(wù)以及兼顧公正與效率，實(shí)際效果必然是“政府與人民法律地位平等”。為了實(shí)現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)的平衡以及公正與效率的兼顧這兩個(gè)目標(biāo)，就需要在其理論指導(dǎo)下，以各種法律手段作為其存在基礎(chǔ)和實(shí)現(xiàn)保障，其中最具現(xiàn)實(shí)性的基本途徑就是通過(guò)行政立法和行政執(zhí)法這兩個(gè)階段來(lái)實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)。“平衡論”已經(jīng)在行政立法和行政執(zhí)法兩方面進(jìn)行了嘗試。

首先，“平衡論”主張努力實(shí)現(xiàn)行政立法中權(quán)利和義務(wù)的平衡。 [12]行政立法有廣義和狹義之分，廣義的行政立法是指所有能成為行政法正式淵源的規(guī)范，狹義的行政立法是指由特定行政機(jī)關(guān)制定行政法規(guī)范的行為以及所制定的行政法規(guī)范。 [13]行政立法一般都以行政主體和行政相對(duì)人為規(guī)制內(nèi)容，任何一個(gè)行政立法文件基本上都反映了行政主體和行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)在行政活動(dòng)中的作用過(guò)程。由于受傳統(tǒng)的“管理論”和行政優(yōu)先權(quán)原理的影響，行政法關(guān)系的單方性很明顯，以往我國(guó)的行政立法基本上以方便行政權(quán)的行使為目標(biāo)。但無(wú)論是從“平衡論”還是從“控權(quán)論”的觀點(diǎn)來(lái)看，行政立法都應(yīng)該以公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)為基本的價(jià)值取向。憲法中的“人民”具體到行政法關(guān)系中就是行政法關(guān)系中的行政相對(duì)人，行政立法必須以行政相對(duì)人實(shí)現(xiàn)廣泛的憲法權(quán)利為價(jià)值取向，應(yīng)當(dāng)將這些權(quán)利的實(shí)現(xiàn)途徑予以具體化，而不是為這些權(quán)利的實(shí)現(xiàn)設(shè)置障礙。上世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)重要的行政立法都體現(xiàn)了保護(hù)行政相對(duì)人權(quán)利的內(nèi)容，表現(xiàn)出對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利實(shí)現(xiàn)的重視，并為行政相對(duì)人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供程序上的方便。行政立法開始注重平衡分配行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)，在賦予行政機(jī)關(guān)權(quán)力和設(shè)定公民義務(wù)的同時(shí)，相應(yīng)增加了行政機(jī)關(guān)的義務(wù)和公民的權(quán)利。例如，《行政處罰法》明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)享有行政處罰權(quán)，對(duì)必要的、合理的行政處罰予以確認(rèn)，又對(duì)行政機(jī)關(guān)行使處罰權(quán)的權(quán)限和程序進(jìn)行控制。同時(shí)，《行政訴訟法》規(guī)定了實(shí)施行政處罰應(yīng)承擔(dān)的法定義務(wù)和行政相對(duì)人享有的提起訴訟和獲得賠償?shù)臋?quán)利。在此過(guò)程中，“平衡論”的作用是明顯的， [14]客觀上促進(jìn)了政府與人民之間關(guān)系的平等化。

其次，行政執(zhí)法中公正和效率的平衡。行政執(zhí)法是行政法治的實(shí)現(xiàn)環(huán)節(jié)，是行政立法的實(shí)際效果。缺乏程序限制的行政執(zhí)法易導(dǎo)致行政專橫，行政執(zhí)法階段往往特別突出地表現(xiàn)出行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人法律地位不對(duì)等的特征。為了平衡行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人在執(zhí)法階段的地位，許多國(guó)家普遍以行政程序規(guī)范行政行為，從而保護(hù)公民權(quán)利，并擴(kuò)大參與機(jī)制。在行政執(zhí)法階段，實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的平衡主要是通過(guò)現(xiàn)代行政程序來(lái)實(shí)現(xiàn)的。現(xiàn)代行政程序的設(shè)立以民主和公正為宗旨，賦予了行政相對(duì)人知情權(quán)、辨論權(quán)、申請(qǐng)回避權(quán)、申請(qǐng)補(bǔ)救權(quán)等一系列程序性權(quán)利。公民可以借助現(xiàn)代行政程序來(lái)抗衡行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)力，并且能夠參與行政權(quán)的行使過(guò)程，從而從單純的行政客體變成了可以通過(guò)行政程序制約行政行為的主體，體現(xiàn)了程序上的公正性。從效率角度看，“對(duì)行政機(jī)關(guān)而言，遵守程序會(huì)耗費(fèi)一定的時(shí)間和金錢，但如果這能減少行政機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)中的摩擦也是值得的。因?yàn)槌绦虼龠M(jìn)了公正，減少了公眾怨苦，其作用是促進(jìn)而非阻礙了效率。” [15]這樣便可以形成民主價(jià)值和效率價(jià)值有機(jī)統(tǒng)一的行政體制。公正和效率是矛盾的，又是統(tǒng)一的。從民主政治角度看，行政程序的平衡作用非常明顯，相對(duì)于單一的“管理論”而言有了很大進(jìn)步，同時(shí)又克服了很可能導(dǎo)致效率降低的“控權(quán)論”的弱點(diǎn)?，F(xiàn)代行政程序在保證公正的同時(shí)也保證了效率，其對(duì)行政機(jī)關(guān)的外部效果則明顯有利于實(shí)現(xiàn)政府與人民法律地位的平等。行政執(zhí)法程序如果做到了公正與效率的平衡，就既能保障人民權(quán)利，又能保障政府功能，從而使政府與人民地位的平等性得到進(jìn)一步彰顯。