以勞資沖突為例，農(nóng)民工面臨欠薪、工傷賠償、職業(yè)病等風險困擾，然而，在強勢的資方面前，單個農(nóng)民工往往是弱勢、無助的，這就催生了農(nóng)民工群體對于組織的需要。珠三角地區(qū)有大大小小數(shù)十個活躍的NGO為勞工提供服務(wù)，但地方政府基本采取視而不見、拒絕注冊的“鴕鳥政策”，僅有極少數(shù)NGO獲得注冊（如東莞藍衣公益服務(wù)中心）。NGO無法注冊，就無法獲得合法身份，也就難以募集資金、參與公益創(chuàng)投和政府購買服務(wù)，這一方面限制了NGO的發(fā)展，另一方面也不利于農(nóng)民工的理性維權(quán)。正是由于組織資源的匱乏，才使得“街頭政治”、社會騷亂時有發(fā)生，政府在面對這一類群體性事件時又不得不采取“高壓政策”。

當前的中國社會，表面上組織化程度很高，諸如工會、職代會、婦聯(lián)、村委會、居委會、業(yè)委會、各類行業(yè)協(xié)會等等，但基本是按國家法團主義的模式來組織的，這些組織在常規(guī)政治下進行自上而下的動員可能是有效的，但很難將下情上達，利益聚合功能缺失，一旦發(fā)生沖突，更是難以汲取民眾的信任，事實上又回到了無組織狀態(tài)。由于缺乏利益聚合，政府所面對的就是無數(shù)原子化的個人，以及千千萬萬的單個利益訴求，交易成本自然攀高，政府的治理能力與治理目標不免要發(fā)生矛盾。從這個意義上講，官僚系統(tǒng)的拖延、敷衍并不完全是因為科層制發(fā)育不良、治理能力低下，而是因為其所面對的是一個“不可能完成的任務(wù)”——治理的主體過于單一，治理的客體又過于分散。

解決這一困境的辦法之一就是利益組織化，允許公民在自愿的基礎(chǔ)上成立自己的社會組織，這些社會組織不僅是治理客體的有機集合體，也是新的治理主體。它們一方面代表特定的利益群體，具有同包括政府在內(nèi)的其他利益群體進行集體談判的能力，向政府表達其合法的利益訴求，并依法接受政府的管理；另一方面，又是民間自治機構(gòu)，對其成員有管理和約束的責任。如此一來，就可以同時解決治理客體分散和治理主體單一的問題。由于社會組織的存在，人們就不必事事找政府，相對弱勢的社會群體（如農(nóng)民工、失地農(nóng)民、動遷戶）也具有了同強勢集團進行博弈的資本，政府就可以從紛繁復雜、缺乏整合的單個訴求中解脫出來，有更多的精力來協(xié)調(diào)不同利益群體之間的矛盾，以制度化的方式解決各“類”問題。只有這樣，政府才能走出“懷柔”與“高壓”的兩難選擇。

三、提升沿海城市治理水平的政策思路

1.從GDP本位發(fā)展轉(zhuǎn)向包容性發(fā)展

應(yīng)當繼續(xù)鞏固并壯大中間階層，特別是要創(chuàng)造條件扶持體制外的中間階層與小資產(chǎn)階級，防止這個群體掉入底層。對于下層階級，應(yīng)當在財政轉(zhuǎn)移、社會保障等領(lǐng)域，利用沿海地區(qū)的經(jīng)濟優(yōu)勢，實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化，安撫這個群體的不滿情緒。對于上層階級，地方政府應(yīng)當改變“親資本”的形象，通過各種方式展現(xiàn)更為中立和親民的政府形象。

改革開放以來形成的GDP本位，其癥結(jié)在于權(quán)責同構(gòu)的壓力型體制。由于各級政府缺乏縱向分工，除基層政府以外的各級政府很少直接向民眾提供公共服務(wù)，而是充當了“分包商”的角色，將上級交辦的任務(wù)進行分解、下達，逐級發(fā)包。這種體制在一定程度上解決了委托--代理的難題，易于指標化考核，目標清晰，責任明確，層層加碼，效率極高。這種工具理性的壓力型體制一旦與“經(jīng)濟中心主義”相結(jié)合，必然會助長地方政府的“親資本”傾向，降低地方政府的自主性。

邁向包容性發(fā)展，必須改變當前過度依賴出口的外向型經(jīng)濟。外向型經(jīng)濟，尤其是代工產(chǎn)業(yè)，生產(chǎn)者和消費者是分離的，代工廠里的勞動者并非同時作為消費者存在，他們制造的產(chǎn)品被銷往西方發(fā)達國家，自己則淪為國際分工體系中的廉價勞動力。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，新生代農(nóng)民工普遍認為自己學歷偏低，缺乏技術(shù)技能，迫切需要職業(yè)技術(shù)培訓。在當下，一方面是技工人才短缺，另一方面是技術(shù)工人的社會地位偏低。可以考慮恢復“八級技術(shù)等級制”，讓包括農(nóng)民工在內(nèi)的工人有向上流動的可能性。

2. 同步推進選舉民主與協(xié)商民主

沿海地區(qū)政府應(yīng)當放棄“一刀切“的政策思路。沿海地區(qū)社會結(jié)構(gòu)已呈現(xiàn)出不同階層之間利益與價值認同的深刻分化，同一項政策已不可能在全社會階層獲得相同反饋，應(yīng)該針對不同階層制定不同的社會政策，采取更為靈活的社會治理措施。制定政策過程中，也不應(yīng)當只聽取一個方面的意見，應(yīng)該容納不同層面的多種聲音，克服官僚與專家的刻板思維。

在有條件的地區(qū)，應(yīng)該考慮進一步推動基層自治與基層選舉，在完善現(xiàn)有的村、居委會選舉的基礎(chǔ)上（譬如用羅伯特議事規(guī)則來提升民主參與水平），總結(jié)經(jīng)驗，逐步向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級政權(quán)的選舉過渡。與此同時，也要注意到選舉民主的局限性，譬如容易忽略少數(shù)派的利益訴求，這種民主缺陷，一方面可以通過體制內(nèi)的政治協(xié)商會議得到彌補；另一方面，可以推廣溫嶺等地的協(xié)商民主實踐，通過協(xié)商機制綜合民意，提升決策的民主化與科學化。

3. 協(xié)調(diào)“發(fā)展型國家”、“規(guī)制型國家”與“分配型國家”這三種政府角色之間的關(guān)系

國內(nèi)外學術(shù)界通常用“發(fā)展型國家”理論來概括中國地方政府在經(jīng)濟發(fā)展中的角色。這一理論雖有一定解釋力，但也失之片面。在筆者看來，地方政府實際上兼有以下三種角色：

發(fā)展型國家（Developmental State）：國家機關(guān)的行動以追求經(jīng)濟成長和生產(chǎn)為中心的經(jīng)濟活動為目標；制定產(chǎn)業(yè)政策，與企業(yè)精英形成政策網(wǎng)絡(luò)，主導地方經(jīng)濟發(fā)展。

規(guī)制型國家（Regulatory State）：國家通過立法、監(jiān)管等手段，對組織和個人的行為進行規(guī)制，作為第三方（仲裁者）對社會沖突進行協(xié)調(diào)、處理。

分配型國家(Distributive State）：國家通過福利政策、公共服務(wù)體系分配公共資源，糾正第一次分配所帶來的不公，平衡各個階層的利益。

改革開放前30年，我們過分突出了“發(fā)展型國家”的角色，雖然強有力地推動了經(jīng)濟增長，但也付出巨大的社會成本與環(huán)境成本。因為，發(fā)展型國家導致地區(qū)間過度競爭，會大大提高資本的談判地位，地方政府的“地方性”會受到損害，也就是說，地方政府為了取悅和吸引資本，會不惜犧牲地方的環(huán)境、稅收和資源。這樣一來，經(jīng)濟增長與社會穩(wěn)定、保護投資環(huán)境與保護生態(tài)環(huán)境之間的矛盾也就尖銳起來，由于地方政府過深介入經(jīng)濟事務(wù)，形成政經(jīng)一體化的開發(fā)格局，失去作為“第三方”的超然立場，非但難以居間協(xié)調(diào)、緩和矛盾，甚至還經(jīng)常引火燒身，成為社會沖突的當事方。前些年的浙江畫溪環(huán)境維權(quán)事件、前段時間的蘇州通安動拆遷糾紛、廣東清遠違規(guī)征地事件，都是典型案例。

在浙江調(diào)研的時候，當?shù)毓賳T的一番話頗具啟發(fā)性：“過去我們的省委書記講政治，浙江的經(jīng)濟發(fā)展得很好；后來的省委書記講文化，我們的經(jīng)濟也發(fā)展得很好；如果哪一天，我們的省委書記開始講經(jīng)濟了，我們的經(jīng)濟可能就要走下坡路了。”在這句玩笑話背后，透露的是一種“小政府”的理念，即政府要盡可能避免直接干預(yù)經(jīng)濟，尊重市場規(guī)律，發(fā)揮民營經(jīng)濟的活力。在減少干預(yù)經(jīng)濟活動的同時，地方政府要把更多的精力投向民生、公共服務(wù)、社會正義等領(lǐng)域。

4. 改變現(xiàn)有城市化模式，使城市新移民逐步融入城市

地方政府要盡快根據(jù)各地條件，排除基于戶籍身份的制度性歧視，以更加開放的心態(tài)面對移民，塑造包容性的城市與地域文化。

事實上，一個城市的移民數(shù)量和比例，在很大程度上反映了這個城市的綜合競爭力。移民實際上是在“用腳投票”。只有當農(nóng)民工可以在一座城市體面地生活時，這座城市才是真正的移民城市。

最為根本的措施，是以城市移民政策逐步取代流動人口管理政策，實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。流動人口的治理邏輯必須讓位于城市移民的權(quán)利邏輯。也就是，必須放棄那種將流動人口排除在“我們的”城市之外的治理邏輯，代之以更為積極的權(quán)利的邏輯，即把農(nóng)民工及其子女視為城市的新成員，承認其享有與城市居民同等的公民權(quán)利。

5. 大力扶持社會組織發(fā)展，實現(xiàn)政府、市場與第三部門的良性互動

合作治理是當今世界公共服務(wù)體系發(fā)展的最新趨勢。由政府單方面提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，往往會耗費更多的社會資源，也不利于專業(yè)化的發(fā)展。而通過公私合作伙伴（Public/Private Partnerships）提供公共服務(wù)，能夠彌補政府資金不足、專業(yè)技能缺乏、資源整合能力較弱等缺陷。合作治理的興起，使得行政命令式的供給方式逐漸被基于競爭性契約的市場調(diào)配方式所取代。合作治理模式對于改善城市治理、提升公共服務(wù)治理具有重要的應(yīng)用價值。

社會組織應(yīng)當?shù)玫秸拇罅Ψ龀?。民政部最近已放寬社會組織的注冊門檻。公益慈善類、社會福利類、社會服務(wù)類社會組織不再需要掛靠單位，但這只是第一步，接下來還要為社會組織提供資金支持。美國非政府組織80%的經(jīng)費來自政府部門，荷蘭更是高達90%。政府部門通過政策扶持、經(jīng)濟資助、公益創(chuàng)投等方式，鼓勵社會組織為民眾提供各項社會服務(wù)，吸引更多的基金會特別是私募基金會加入這一事業(yè)。如此，既可以提升城市公共服務(wù)的質(zhì)量和覆蓋面，又可以促進社會組織的發(fā)展。

（作者單位：復旦大學政治學系）