摘 要:2023年以來，黨中央、國務(wù)院集中出臺一系列重大政策文件，旨在通過優(yōu)化營商環(huán)境、強化要素支持、支持創(chuàng)新發(fā)展、推動轉(zhuǎn)型升級和加強法治保障等多方面措施，進一步激發(fā)民營經(jīng)濟活力，推動民營經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。當(dāng)前及未來一段時間，我國民營企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)還不穩(wěn)固。要健全促進非公有制經(jīng)濟健康發(fā)展和非公有制經(jīng)濟人士健康成長的工作機制，推動各項支持民營企業(yè)政策落實落細(xì)，促進民營企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞:民營經(jīng)濟 經(jīng)濟政策 高質(zhì)量發(fā)展 發(fā)展預(yù)期

【中圖分類號】F27 【文獻標(biāo)識碼】A

黨的二十大報告提出，“優(yōu)化民營企業(yè)發(fā)展環(huán)境，依法保護民營企業(yè)產(chǎn)權(quán)和企業(yè)家權(quán)益，促進民營經(jīng)濟發(fā)展壯大”。黨的二十屆三中全會強調(diào)，“堅持致力于為非公有制經(jīng)濟發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境和提供更多機會的方針政策”。2023年以來，黨中央、國務(wù)院集中出臺一系列重大政策文件，旨在通過優(yōu)化營商環(huán)境、強化要素支持、支持創(chuàng)新發(fā)展、推動轉(zhuǎn)型升級和加強法治保障等多方面措施，進一步激發(fā)民營經(jīng)濟活力，推動民營經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

本文采用政策文本分析方法，對2023—2024年我國政府出臺的有關(guān)民營企業(yè)營商環(huán)境主要政策文件進行文本分類與對比分析。

首先，本文確定與民營經(jīng)濟政策相關(guān)的4個關(guān)鍵詞，分別為“民營經(jīng)濟”“民營企業(yè)”“中小企業(yè)”“中小微企業(yè)”；其次，本文在“中國政府網(wǎng)”“知領(lǐng)政策庫”中手動搜索關(guān)鍵詞；再次，利用Jieba分詞技術(shù)對政策的詞頻進行統(tǒng)計，并取詞頻前10位進行分析（表1）；最后，基于統(tǒng)計結(jié)果和政策內(nèi)容，分析發(fā)現(xiàn)在推動民營經(jīng)濟發(fā)展方面，政府支持政策的年度變化和特點，并針對當(dāng)前民營企業(yè)發(fā)展的內(nèi)外部環(huán)境，提出進一步優(yōu)化建議。

2023年—2024年中國民營企業(yè)政策文本高頻詞分析

一是“服務(wù)”和“發(fā)展”始終成為前三位政策高頻詞。分析發(fā)現(xiàn)，2023年與2024年民營經(jīng)濟政策中“服務(wù)”與“發(fā)展”詞頻率最高，凸顯政府在政策制定和實施過程中的定位比較明確，即以服務(wù)促發(fā)展，致力于提供全方位的服務(wù)支持，推動企業(yè)持續(xù)健康成長。

二是2023年各項政策先后發(fā)力，集中體現(xiàn)為“逆周期”政策特征。“逆周期”政策是指通過一系列宏觀政策工具，及時熨平經(jīng)濟運行中可能出現(xiàn)的短期波動政策。[1]分析發(fā)現(xiàn)，2023年民營經(jīng)濟政策十大關(guān)鍵詞頻中，“增值稅”“融資”“就業(yè)”“優(yōu)惠”成為高頻詞，這些詞具有典型的“逆周期”特征。2023年上半年，中國民營經(jīng)濟發(fā)展既承受了國內(nèi)經(jīng)濟增速整體下滑的壓力，又遭受到國際經(jīng)濟環(huán)境進一步惡化的影響，尤其是技術(shù)變革帶來的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，使得不少民營企業(yè)經(jīng)營面臨困難。2023年7月，中共中央國務(wù)院頒布《關(guān)于促進民營經(jīng)濟發(fā)展壯大的意見》，也被稱為“民營經(jīng)濟31條”，這一政策的頒布不僅繼承以往有效的政策措施，而且還提出更多具有針對性的政策措施，如優(yōu)化市場化的重組機制、預(yù)防和清理欠款問題等。各項配套政策先后發(fā)力，涵蓋投融資、稅務(wù)、創(chuàng)新激勵、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人才培養(yǎng)等多個方面。2023年8月頒布《支持小微企業(yè)和個體工商戶發(fā)展稅費優(yōu)惠政策指引（1.0）》，接續(xù)推出和優(yōu)化“便民辦稅春風(fēng)行動”措施促進民營經(jīng)濟發(fā)展壯大服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展；同年9月最高人民法院頒布《關(guān)于優(yōu)化法治環(huán)境 促進民營經(jīng)濟發(fā)展壯大的指導(dǎo)意見》；同年10月國務(wù)院頒布《關(guān)于推進普惠金融高質(zhì)量發(fā)展的實施意見》；同年11月人力資源社會保障部發(fā)布《關(guān)于強化人社支持舉措 助力民營經(jīng)濟發(fā)展壯大的通知》。

三是2024年政策更重視創(chuàng)新激勵，“跨周期”政策特征更加顯著。分析發(fā)現(xiàn)，2024年民營經(jīng)濟政策中“能力”“產(chǎn)業(yè)”“機構(gòu)”“科技型”“組織”等與創(chuàng)新有關(guān)的高頻率出現(xiàn)，而創(chuàng)新政策正是為了應(yīng)對經(jīng)濟長期發(fā)展中的結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)，因此具有跨周期的特性。2024年政府工作報告把“大力推進現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，加快發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力”列為十大政府工作任務(wù)之首。新質(zhì)生產(chǎn)力是指具有高科技、高效能、高質(zhì)量特征的生產(chǎn)力，它主要體現(xiàn)在以科技創(chuàng)新為驅(qū)動，以知識和信息為要素，通過提高勞動生產(chǎn)率和資源利用效率來變革生產(chǎn)方式、組織方式和管理方式。民營企業(yè)是培育發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的重要主體，民營企業(yè)是否能提高全要素生產(chǎn)力，對培育新質(zhì)生產(chǎn)力至關(guān)重要。

相關(guān)政策顯示，2024年1月為擴大中小企業(yè)人才培訓(xùn)公共服務(wù)供給，助力中小企業(yè)提升生產(chǎn)經(jīng)營管理水平，工業(yè)和信息化部發(fā)布首批中小企業(yè)人才培訓(xùn)“名師優(yōu)課”優(yōu)質(zhì)課程通知；2月圍繞提升工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)保護、數(shù)據(jù)安全監(jiān)管、數(shù)據(jù)安全產(chǎn)業(yè)支撐三類能力，明確提出11項任務(wù)；4月發(fā)布《統(tǒng)籌融資信用服務(wù)平臺建設(shè) 提升中小微企業(yè)融資便利水平實施方案》；5月從戰(zhàn)略高度出發(fā)，工信部等三部門聯(lián)合印發(fā)《制造業(yè)企業(yè)供應(yīng)鏈管理水平提升指南（試行）》；6月為加快培育高質(zhì)量創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《促進創(chuàng)業(yè)投資高質(zhì)量發(fā)展的若干政策措施》；10月司法部、國家發(fā)展改革委發(fā)布了《中華人民共和國民營經(jīng)濟促進法（草案征求意見稿）》，這將是我國第一部專門關(guān)于民營經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)性法律。顯然，隨著2024年各項政策的深入實施，政策扶持力度不斷加強，民營經(jīng)濟在我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的地位愈發(fā)凸顯。

四是2023年—2024年政策高頻詞變動較多，政策的協(xié)調(diào)一致性還需增強。從這兩年民營經(jīng)濟政策高頻詞前10位變化來看，“服務(wù)”“發(fā)展”“支持”以及“創(chuàng)新”始終位居詞頻前十，表明圍繞這四個詞的政策延續(xù)性較好，受到持續(xù)關(guān)注。但同時，60%的高詞頻次發(fā)生了變化，說明政策關(guān)注重點的變動較大。

民營經(jīng)濟發(fā)展面臨的突出問題

在政策的積極干預(yù)下，民營企業(yè)數(shù)量規(guī)模進一步擴大并呈現(xiàn)出向好趨勢。從總量看，截至2024年9月底，全國登記在冊的民營企業(yè)數(shù)量已超過5500萬戶，占企業(yè)總量的92.3%；實有民營經(jīng)濟占經(jīng)營主體總量達(dá)96.37%；2024年前三季度，全國新設(shè)民營企業(yè)619.1萬戶，顯示出較強的發(fā)展需求。從投資看，民營經(jīng)濟在服務(wù)業(yè)存量大，占比集中；民間資本在戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的投入不斷增加、增長更快，2024年前10個月制造業(yè)民間投資同比增長11.4％，比全部制造業(yè)投資增速高2.1個百分點；從外貿(mào)看，前10個月以人民幣計價的民營企業(yè)進出口同比增長9.3％，占我國進出口外貿(mào)總值的55.1%，同期外資企業(yè)增長1.3%，國資企業(yè)則下降0.5%；從消費看，民營經(jīng)濟占比較高的網(wǎng)絡(luò)零售增長明顯加快，前10個月實物商品網(wǎng)上零售額同比增長8.3％，增速比前9個月加快0.4個百分點。

但是，在經(jīng)濟下行壓力加大和外部環(huán)境進一步惡化的情況下，當(dāng)前及未來一段時間，我國民營企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)還不穩(wěn)固。

一是民營制造企業(yè)整體利潤下降，規(guī)模收縮趨勢明顯。相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計表明，2023年滬深兩市中多家民營企業(yè)所獲利潤比2022年下滑，2024年上半年與2023年相比又有所減少，民營企業(yè)利潤已連續(xù)兩年呈現(xiàn)下降態(tài)勢。全國工商聯(lián)發(fā)布的報告也同時表明，2022年民營企業(yè)500強稅后凈利潤同比減少4.86%，連續(xù)兩年下滑。

與之相關(guān)的是企業(yè)的創(chuàng)新投入減少，尤其是大企業(yè)創(chuàng)新引領(lǐng)作用降低。以滬深主板上市企業(yè)為大型民營企業(yè)樣本分析發(fā)現(xiàn)，企業(yè)的投入規(guī)模持續(xù)擴張，但引領(lǐng)帶動優(yōu)勢減弱。在2010年，大型民營企業(yè)的研發(fā)投入為164.16萬元，占所有民營上市企業(yè)研發(fā)投入的83.44%，到2022年，雖然研發(fā)投入規(guī)模增長至1723萬元，達(dá)到2010年的27.09倍，但在所有上市民營企業(yè)研發(fā)投入總規(guī)模中占比卻下降至67.44%。面臨日益激烈的創(chuàng)新競爭，大型民營企業(yè)的引領(lǐng)帶動優(yōu)勢在減弱，創(chuàng)新投入增速顯著落后于中小民營企業(yè)。

二是外部市場的不確定性對外貿(mào)企業(yè)、尤其是傳統(tǒng)貿(mào)易企業(yè)的生存壓力增大。外貿(mào)是拉動我國經(jīng)濟增長的重要引擎，是聯(lián)結(jié)國內(nèi)國際雙循環(huán)的重要樞紐，也是我國中小民營企業(yè)高度聚集的地方。據(jù)天眼查數(shù)據(jù)顯示，截至2023年，我國現(xiàn)有外貿(mào)相關(guān)企業(yè)超687.7萬家，這些企業(yè)中絕大多數(shù)為中小企業(yè)，對中國外貿(mào)的貢獻度超過50%。前期經(jīng)驗表明，貿(mào)易表現(xiàn)和全球經(jīng)濟表現(xiàn)高度相關(guān)，但目前在經(jīng)濟逐漸恢復(fù)的情況下，貿(mào)易正出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性減速。除2023年外，全球貿(mào)易在40多年里僅縮水過兩次，分別是在2009年和2020年。在上述兩年中，全球生產(chǎn)總值也同步縮水。但在2023年，全球貨物貿(mào)易是在世界經(jīng)濟正增長的過程中出現(xiàn)縮水，這顯示出自國際金融危機以來，貨物貿(mào)易經(jīng)歷了結(jié)構(gòu)性減速，全球貿(mào)易的變化情況是近期歷史中前所未有的。其原因在于受地緣政治緊張、貿(mào)易限制措施、內(nèi)向型工業(yè)政策等因素影響，全球貿(mào)易的強力復(fù)蘇難以實現(xiàn)，貨物貿(mào)易尤其如此。2024年初，中國經(jīng)濟時報對外貿(mào)企業(yè)展開的問卷調(diào)查結(jié)果顯示，有八成以上的企業(yè)認(rèn)為，國際市場競爭加劇，市場份額縮減。[2]除此之外，超過一半的企業(yè)認(rèn)為，當(dāng)前物流成本上升使得貨物運輸效率低下、關(guān)稅或非關(guān)稅貿(mào)易壁壘增多使得企業(yè)擴張受阻、匯率波動大影響企業(yè)財務(wù)穩(wěn)定性。與此同時，供應(yīng)鏈不穩(wěn)定導(dǎo)致原材料或零部件供應(yīng)不足，客戶需求多變使得定制化需求增加，融資困難使得資金流動性差以及技術(shù)更新快、人才招聘與培訓(xùn)難度加大，也是當(dāng)前外貿(mào)企業(yè)較為普遍的困難和挑戰(zhàn)。

三是對于優(yōu)化法治化營商環(huán)境和助力經(jīng)營主體依法合規(guī)經(jīng)營的需求進一步放大。如在稅務(wù)監(jiān)管方面，據(jù)2023年國家稅務(wù)總局披露的統(tǒng)計信息表明，2023年全國共追回稅款1810億元，查處涉稅違法企業(yè)13.5萬戶，比2022年數(shù)據(jù)顯著增加。相關(guān)報道顯示，國家稅務(wù)總局明確表示，稅收追繳期在偷稅漏稅等違法行為中不受3—5年的時限限制。這種精準(zhǔn)監(jiān)管與嚴(yán)格執(zhí)法，旨在維護公平的稅收環(huán)境，同時企業(yè)也希望增加對合規(guī)合法經(jīng)營的助力。[3]

促進民營經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的政策支持建議

以服務(wù)促發(fā)展，為民營企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境

黨的二十屆三中全會宣示了在建設(shè)高水平社會主義市場經(jīng)濟體制的目標(biāo)導(dǎo)向下堅持“兩個毫不動搖”的鮮明立場。民營經(jīng)濟是推進中國式現(xiàn)代化的生力軍，是高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)，是推動我國全面建成社會主義現(xiàn)代化強國、實現(xiàn)“第二個百年”奮斗目標(biāo)的重要力量。政府要強化政策支持，要加強政策宣傳與解讀，通過政策解讀、培訓(xùn)等方式，幫助民營企業(yè)更好地理解和把握會議精神，了解國家的改革方向和政策導(dǎo)向。要健全促進非公有制經(jīng)濟健康發(fā)展和非公有制經(jīng)濟人士健康成長的工作機制，制定和完善相關(guān)法律法規(guī)，推動各項支持民營企業(yè)政策落實落細(xì)。

既要考慮到當(dāng)前有利于減少企業(yè)運行壓力，穩(wěn)定企業(yè)發(fā)展的“跨周期”政策，又要更好貫徹落實創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，形成發(fā)展合力。要明確鼓勵和支持的方向，如稅收優(yōu)惠、資金補貼、研發(fā)支持等；同時簡化審批流程，降低企業(yè)創(chuàng)新成本，提高政府服務(wù)效率，為企業(yè)創(chuàng)新提供良好的市場環(huán)境。

各級政府應(yīng)出臺更加具體、有針對性的政策措施，支持民營經(jīng)濟發(fā)展。這些政策應(yīng)涵蓋融資、稅收、市場準(zhǔn)入、知識產(chǎn)權(quán)保護等多個方面，為民營企業(yè)創(chuàng)造公平、透明、可預(yù)期的發(fā)展環(huán)境。建立更加緊密的政企溝通機制，促進政企溝通與合作。定期舉辦民營企業(yè)座談會、懇談會等活動，聽取民營企業(yè)的意見和建議。政府應(yīng)積極響應(yīng)民營企業(yè)的訴求，解決其發(fā)展中的實際困難。鼓勵和支持商會、協(xié)會等社會組織發(fā)展，發(fā)揮其橋梁紐帶作用。商會、協(xié)會可以組織企業(yè)間的交流與合作，推動行業(yè)自律和誠信建設(shè)，為民營經(jīng)濟發(fā)展?fàn)I造良好的社會氛圍。

提高各項政策的集中度和集成度

在民營企業(yè)政策密集出臺的背景下，提高政策的集中度是確保政策有效性和避免政策沖突的關(guān)鍵。整合政策資源，確保各項政策相互協(xié)調(diào)。制定統(tǒng)一政策框架和指南，明確政策目標(biāo)、重點任務(wù)和實施路徑，對各項政策進行整合和優(yōu)化，識別重復(fù)、矛盾或不必要的政策，確保各項政策相互協(xié)調(diào)、互為補充。聚焦核心問題，支持試點和創(chuàng)新。對于當(dāng)前民營企業(yè)面臨的核心問題和關(guān)鍵瓶頸，建立跨部門政策協(xié)調(diào)機制，加強不同部門之間的溝通和協(xié)作，以專班的形式集中資源解決政策實施過程中出現(xiàn)的問題和矛盾。優(yōu)先支持具有戰(zhàn)略性、全局性和實踐性的創(chuàng)新項目，鼓勵地方政府和民營企業(yè)結(jié)合自身實際情況，探索創(chuàng)新性的政策模式和實施路徑，及時總結(jié)歸納并加以推廣。加強政策評估，對每項政策的適用范圍、條件和期限進行明確規(guī)定，避免政策之間的模糊地帶和重疊區(qū)域。設(shè)立政策審查機制，對新出臺的政策進行事前審查，確保其與其他政策相協(xié)調(diào)、不沖突。加強對政策的宣傳和解讀，提高政策的透明度和可預(yù)期性，建立政策信息發(fā)布和查詢平臺，方便民營企業(yè)及時獲取和了解相關(guān)政策，同時建立監(jiān)督和反饋機制。

加大法治建設(shè)力度，持續(xù)優(yōu)化民營企業(yè)營商環(huán)境

法治是最好的營商環(huán)境。只有將行政行為全面納入法治軌道，嚴(yán)格依法履行職責(zé)、行使權(quán)力，才能為廣大經(jīng)營主體營造更加穩(wěn)定、透明、規(guī)范、可預(yù)期的發(fā)展空間。要及時回應(yīng)和盡快解決當(dāng)前嚴(yán)重困擾民營企業(yè)發(fā)展的執(zhí)法問題。稅收方面，要明確稅務(wù)追繳的時效性，規(guī)定只有在特定情況下，如偷稅漏稅等惡意行為，才可以進行超出常規(guī)時限的追繳。對于一般性疏忽或由于政策變動導(dǎo)致的稅務(wù)問題，應(yīng)給予企業(yè)足夠的調(diào)整和整改時間。限制大規(guī)模的稅務(wù)追繳行動，尤其是那些時間跨度長達(dá)幾十年的追繳行為。執(zhí)法方面，要嚴(yán)禁異地執(zhí)法出現(xiàn)逐利執(zhí)法的現(xiàn)象。通過完善異地行政執(zhí)法協(xié)助制度，加強對異地執(zhí)法的監(jiān)督和制約。同時，也要嚴(yán)格執(zhí)行行政罰款收支分離兩條線制度，禁止以任何形式下達(dá)罰沒指標(biāo)，禁止將罰款額度和辦案數(shù)量與執(zhí)法人員待遇掛鉤或變相掛鉤，對罰沒收入增長異常的地方進行提醒，必要時進行督查，從體制機制設(shè)置上遏制逐利執(zhí)法。既要堅持基本原則，也要大力推行包容審慎監(jiān)管和柔性執(zhí)法，尤其對新技術(shù)新產(chǎn)業(yè)新模式在起步階段出現(xiàn)的輕微違法行為，或者因法律法規(guī)滯后導(dǎo)致的違法現(xiàn)象，應(yīng)保持一定包容度，不能“一棍子打死”。此外，對企業(yè)的維權(quán)訴求，通過行政復(fù)議、行政訴訟等方式，更便捷、更有力地糾正或撤銷不合法不合理的涉企執(zhí)法行為。

更要以此為基礎(chǔ)，加快體制機制建設(shè)，持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境。在優(yōu)化稅收政策和環(huán)境方面，要堅持推進增值稅等實質(zhì)性減稅，降低社保繳費名義費率，穩(wěn)定繳費方式，確保企業(yè)社保繳費實際負(fù)擔(dān)有實質(zhì)性下降。對小微企業(yè)、科技型初創(chuàng)企業(yè)可以實施普惠性稅收免除，提高稅收起征點，減輕企業(yè)稅費負(fù)擔(dān)。在降低中小工業(yè)企業(yè)運行成本方面，要加大對企業(yè)在綠色化、數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的政策支持和稅收優(yōu)惠，如貸款貼息、資金補助等；降低信息技術(shù)成本，提高對企業(yè)數(shù)據(jù)管理和信息共享效率，建立彈性計算資源，鼓勵企業(yè)采取租賃方式，避免不必要的硬件和軟件投資。在加強稅務(wù)風(fēng)險管理方面，通過補貼或購買公共服務(wù)等方式，幫助民營企業(yè)，尤其是小微民營企業(yè)通過合理的稅務(wù)籌劃，降低稅負(fù)，建立健全的稅務(wù)風(fēng)險管理制度，確保稅務(wù)合規(guī)，避免因違規(guī)行為而產(chǎn)生的稅務(wù)風(fēng)險。

【本文作者為上海社會科學(xué)院應(yīng)用經(jīng)濟研究所研究員，上海民營經(jīng)濟研究會副會長；上海社會科學(xué)院碩士研究生楊欣晨、劉靜怡對本文亦有貢獻】

注釋略

責(zé)編：李 懿／美編：石 玉