今年以來，我國積極的財(cái)政政策提質(zhì)增效，組合使用多種政策工具，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)回升向好，尤其是自9月26日中央政治局會(huì)議后，國家加力推出一攬子有針對(duì)性的增量政策，極大提振了市場信心，使經(jīng)濟(jì)運(yùn)行穩(wěn)中有進(jìn)，新質(zhì)生產(chǎn)力穩(wěn)步發(fā)展，高質(zhì)量發(fā)展扎實(shí)推進(jìn)。為進(jìn)一步推動(dòng)經(jīng)濟(jì)回升向好，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出實(shí)施更加積極的財(cái)政政策，使財(cái)政政策從“積極”轉(zhuǎn)變到“更加積極”。要科學(xué)認(rèn)識(shí)財(cái)政政策從“積極”到“更加積極”的邏輯和現(xiàn)實(shí)要求，進(jìn)一步優(yōu)化政策工具，提升宏觀經(jīng)濟(jì)治理效能。

財(cái)政政策從“積極”到“更加積極”轉(zhuǎn)變的邏輯。從國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢來看，我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行面臨著一些新的困難和挑戰(zhàn)。總需求不足引發(fā)的經(jīng)濟(jì)增長不足的問題仍沒有根本解決，導(dǎo)致一些產(chǎn)業(yè)和行業(yè)發(fā)展動(dòng)力和活力不足，并出現(xiàn)部分企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難，群眾就業(yè)增收面臨壓力，風(fēng)險(xiǎn)隱患仍然較多等問題。從全球來看，受貿(mào)易保護(hù)主義、地緣政治沖突等因素影響，全球經(jīng)濟(jì)增長仍具有較大的不確定性，我國發(fā)展的外部環(huán)境變得更為復(fù)雜。

從發(fā)展階段和特征上來看，我國的高質(zhì)量發(fā)展正處于增長主動(dòng)力轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵時(shí)期。新興產(chǎn)業(yè)、新動(dòng)能占比不斷提升，但尚未成為國民經(jīng)濟(jì)增長的主動(dòng)力。高質(zhì)量發(fā)展，必然出現(xiàn)不同產(chǎn)業(yè)行業(yè)發(fā)展有快有慢的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致發(fā)展不均衡、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)冷熱分化。實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展主動(dòng)力轉(zhuǎn)換，需要統(tǒng)籌好培育新動(dòng)能和更新舊動(dòng)能、新興產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的關(guān)系。因此，需要財(cái)政政策更加積極有為，推動(dòng)發(fā)展的從動(dòng)態(tài)不均衡到動(dòng)態(tài)均衡的演進(jìn)，使更多產(chǎn)業(yè)享受發(fā)展紅利，保障增長動(dòng)力轉(zhuǎn)換和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)順暢。

從政策工具來看，我國對(duì)財(cái)政政策使用提升到新的水平。此前，財(cái)政部主要負(fù)責(zé)人指出：“中央財(cái)政還有較大的舉債空間和赤字提升空間。”隨著一攬子增量政策的實(shí)施，我國對(duì)財(cái)政赤字和政府債務(wù)的安全性有了更加深入的認(rèn)識(shí)，打破了學(xué)術(shù)界長期“將赤字率3%和負(fù)債率60%作為警戒線”的認(rèn)識(shí)，為財(cái)政政策走向更加積極掃除了認(rèn)識(shí)障礙。加強(qiáng)超常規(guī)逆周期調(diào)節(jié)，財(cái)政政策“更加積極”，彰顯了中央穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的決心和信心。

財(cái)政政策“更加積極”的現(xiàn)實(shí)要求。財(cái)政政策“更加積極”，其目的不僅是要解決當(dāng)前需求不足、預(yù)期不穩(wěn)等問題，而且要挖掘經(jīng)濟(jì)增長的潛力，形成持續(xù)發(fā)展的長期動(dòng)力，為高質(zhì)量發(fā)展“保駕護(hù)航”。具體而言，主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面的現(xiàn)實(shí)要求。

一是把握政策的“力度”，維持充沛合理的總需求，暢通經(jīng)濟(jì)循環(huán)，推動(dòng)新舊動(dòng)能平穩(wěn)接續(xù)轉(zhuǎn)換。宏觀政策的首要任務(wù)是做好總需求管理。財(cái)政政策不是單純發(fā)揮“刺激”作用，而是解決需求不足、發(fā)展的不平衡不協(xié)調(diào)，維持一個(gè)平衡的發(fā)展環(huán)境，為動(dòng)力轉(zhuǎn)換和轉(zhuǎn)型升級(jí)創(chuàng)造基礎(chǔ)條件。推動(dòng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長，沒有合理的經(jīng)濟(jì)增長速度，就無法暢通經(jīng)濟(jì)循環(huán)。這就需要財(cái)政政策著力擴(kuò)大總需求、實(shí)現(xiàn)量的合理增長。財(cái)政政策要做到這一點(diǎn)，必須確定合理“度”的問題。財(cái)政政策“更加積極”，要求根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)體量和維持充沛合理總需求的需要，合理確定政策“力度”，進(jìn)而確定財(cái)政赤字率和政府債務(wù)規(guī)模，助力高質(zhì)量發(fā)展渡過動(dòng)力轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵時(shí)期。

二是把握政策“方向”，提升發(fā)展?jié)摿驮鰪?qiáng)經(jīng)濟(jì)動(dòng)能，形成持續(xù)發(fā)展的長期動(dòng)力。既要加大財(cái)政支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的力度，又要做到財(cái)政安全、防范風(fēng)險(xiǎn)，就需要在總需求管理的基礎(chǔ)上，注重提升發(fā)展?jié)摿驮鰪?qiáng)經(jīng)濟(jì)動(dòng)能。這實(shí)質(zhì)上是靠物質(zhì)資本和人力資本積累實(shí)現(xiàn)的。我國的人均資本存量與一些發(fā)達(dá)國家相比還有不小差距。財(cái)政政策“更加積極”，意味著要繼續(xù)優(yōu)化財(cái)政政策的作用方式和工具使用，不斷促進(jìn)物質(zhì)資本和人力資本積累，而不能形成大量的消耗性支出。

三是把握政策“速度”，穩(wěn)定預(yù)期，激發(fā)市場內(nèi)在動(dòng)力和活力。預(yù)期不穩(wěn)，企業(yè)投資意愿不強(qiáng)，是困擾當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一大問題。財(cái)政政策“更加積極”，就是要更好地發(fā)揮財(cái)政政策穩(wěn)預(yù)期的作用。這不僅體現(xiàn)在政策“力度”上，需要合理充足的“量”，而且體現(xiàn)在“速度”上，需要把握好政策節(jié)奏，加快政策出臺(tái)和落地的速度，消除政策落地梗阻，尤其在增速尚未達(dá)到潛在增長水平，或市場內(nèi)生動(dòng)力尚未完全恢復(fù)之前，不應(yīng)過早退出當(dāng)前的擴(kuò)張性政策，避免中斷經(jīng)濟(jì)恢復(fù)向好趨勢。

優(yōu)化政策力度和方式，使財(cái)政政策更加積極有為。針對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的新情況和新問題，發(fā)揮好財(cái)政政策的作用，不僅需要把握政策力度，做好總需求管理，而且需要優(yōu)化政策的作用方向和方式，提高政策效率，降低宏觀經(jīng)濟(jì)治理成本，保障增長動(dòng)力轉(zhuǎn)換和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)順暢。

其一，依據(jù)總需求管理的需要，提高財(cái)政赤字率，增強(qiáng)財(cái)政政策力度。綜合多個(gè)維度判斷，我國潛能大，具有保持中高速增長的條件。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、人均資本存量的增長、人民生活水平提升需要等狀況，結(jié)合消費(fèi)、出口、產(chǎn)業(yè)投資、房地產(chǎn)市場投資等指標(biāo)的預(yù)計(jì)增速，以及廣義財(cái)政承受能力，確定宏觀政策合理的“度”，進(jìn)而確定合理的財(cái)政赤字率。

其二，統(tǒng)籌調(diào)整政府債務(wù)和投資結(jié)構(gòu)，優(yōu)化投資方式，提高投資效益。做好中長期基建項(xiàng)目規(guī)劃，增加中央重大基建項(xiàng)目，動(dòng)態(tài)降低地方投資占比和地方債占比，是改善預(yù)期、提振市場信心的關(guān)鍵之舉，也是提升財(cái)政資金使用和投資效率的必然要求。同時(shí)，根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)，靈活選擇投融資主體和方式。對(duì)于純公益性項(xiàng)目，應(yīng)由政府實(shí)施，通過一般公共預(yù)算和國債解決資金來源問題；對(duì)于具有一定權(quán)益屬性且有收益和現(xiàn)金流的基建投資項(xiàng)目，如電力、熱力、燃?xì)狻⑺a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)、水利、交通等項(xiàng)目，則要以專項(xiàng)債和國企投資為重要資金來源，尤其是要使用好專項(xiàng)債作為資本金這一政策，撬動(dòng)企業(yè)建設(shè)資金和信貸資金投入；對(duì)于市場化屬性較強(qiáng)的基建投資項(xiàng)目，發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，吸引社會(huì)資本進(jìn)入。

其三，綜合施策，標(biāo)本兼治，大力提振消費(fèi)。首先，依靠有效投資促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，擴(kuò)大就業(yè)，提升居民收入水平，讓人們有能力消費(fèi)，這是最基礎(chǔ)最重要的一環(huán)。財(cái)政政策要推動(dòng)中低收入群體增收減負(fù)，寶貴的財(cái)政資源要用在“刀刃”上。其次，完善社會(huì)保障制度和體系，讓人們敢消費(fèi)。擴(kuò)大國有資本充實(shí)社保基金規(guī)模，增強(qiáng)群眾對(duì)國家長期社會(huì)保障能力和體系的信心和預(yù)期，擴(kuò)面提標(biāo)，適度降低企業(yè)和個(gè)人的社保繳費(fèi)率，增強(qiáng)居民的消費(fèi)意愿和能力。最后，以公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為消費(fèi)和投資相互促進(jìn)的著力點(diǎn)，優(yōu)化消費(fèi)支持政策的配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，形成重點(diǎn)消費(fèi)品類“消費(fèi)—投資”的增長循環(huán)。

其四，發(fā)揮財(cái)政政策的激勵(lì)和引導(dǎo)作用，推動(dòng)增長主動(dòng)力轉(zhuǎn)換，增強(qiáng)發(fā)展的持久動(dòng)力。圍繞發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，靈活運(yùn)用稅收、財(cái)政補(bǔ)助、貼息等政策工具，引導(dǎo)實(shí)體產(chǎn)業(yè)尤其是制造業(yè)加大技改投資，提升制造業(yè)資本密度，培育壯大先進(jìn)制造業(yè)集群，推動(dòng)制造業(yè)高端化、智能化、綠色化發(fā)展。完善支持政策，引導(dǎo)各地根據(jù)自身產(chǎn)業(yè)和資源優(yōu)勢，優(yōu)化新增產(chǎn)能投資結(jié)構(gòu)，推動(dòng)新一代信息技術(shù)、人工智能、航空航天、新能源、新材料、高端裝備、生物醫(yī)藥、量子科技等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（作者系中國財(cái)政科學(xué)研究院研究員）