安全是城市發(fā)展的基本前提，是城市有序運行的重要基礎(chǔ)，是人民群眾幸福生活的根本保障。有效防范化解各種風(fēng)險，推進(jìn)城市安全治理，必須牢固樹立安全發(fā)展理念，加快推進(jìn)高質(zhì)量韌性城市建設(shè)，提升城市本質(zhì)安全水平，把城市發(fā)展建立在更加安全、更為可靠的基礎(chǔ)之上。
城市面臨的風(fēng)險更加嚴(yán)峻復(fù)雜。改革開放40多年來，我國經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。歷史經(jīng)驗表明，城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的關(guān)鍵時期，往往也是各種風(fēng)險挑戰(zhàn)多發(fā)并發(fā)的時期。在我國城鎮(zhèn)化持續(xù)推進(jìn)的過程中，各種矛盾問題和安全威脅在短時間內(nèi)不斷累積、相互疊加、集中呈現(xiàn)，給城市安全帶來挑戰(zhàn)。
風(fēng)險類型更加多樣，存量風(fēng)險持續(xù)累積，增量風(fēng)險不斷涌現(xiàn)，變量風(fēng)險時有發(fā)生。在存量風(fēng)險方面，地震、火災(zāi)、洪水、風(fēng)災(zāi)、地質(zhì)破壞等自然災(zāi)害以及交通事故、傳染病疫情、人為破壞事件等傳統(tǒng)安全威脅持續(xù)存在，并可能隨著城市化快速推進(jìn)而變得更為嚴(yán)重。在增量風(fēng)險方面，新材料、新能源、新工藝的廣泛應(yīng)用和新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新領(lǐng)域的大量涌現(xiàn)，滋生了不少人們不熟悉甚至全新的非傳統(tǒng)新型安全威脅。例如，無人駕駛、無人機(jī)等新的高科技產(chǎn)品可能帶來失控風(fēng)險，分布在城市人員密集區(qū)域或地下空間的新型儲能、光伏發(fā)電、氫能以及新能源汽車充電樁等設(shè)施可能存在安全隱患，密室逃脫、VR體驗館、電競酒店等新活動場所，以及極限運動體驗、水上沖浪、空中滑翔等新活動方式可能出現(xiàn)意外情況。在變量風(fēng)險方面，城市作為一個開放的復(fù)雜巨系統(tǒng)，一些安全威脅在醞釀、發(fā)生、發(fā)展過程中可能受到各種因素的擾動而發(fā)生突變，爆發(fā)各種預(yù)想不到的“黑天鵝”事件。
風(fēng)險結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜，不同風(fēng)險跨越類型、時間和空間，相互交織形成一個風(fēng)險綜合體。在跨類型耦合方面，自然的、社會的、政治的、經(jīng)濟(jì)的、技術(shù)的等各類風(fēng)險之間可能相互疊加、相互傳導(dǎo)，形成級聯(lián)效應(yīng)。在跨時間擴(kuò)散方面，城市的規(guī)劃、建設(shè)、管理是一個長周期過程，不少城市安全威脅具有遲滯效應(yīng)，經(jīng)過較長一段時間累積，當(dāng)能量累積到一定閾值時可能突然集中爆發(fā)。在跨空間擴(kuò)散方面，隨著城市群建設(shè)和區(qū)域一體化進(jìn)程加快，城市內(nèi)部以及城市群之間的人員往來、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、信息交流日益緊密，各種風(fēng)險因素在城市內(nèi)不同區(qū)域之間以及不同城市之間的溢出效應(yīng)日益明顯。
風(fēng)險后果更加嚴(yán)重，在物理空間、心理空間、虛擬空間疊加演化，造成一系列復(fù)合性影響。在物理空間方面，城市可能出現(xiàn)城市內(nèi)澇、路面坍塌、地鐵侵限、燃?xì)獗ǖ?，造成人員傷亡和財產(chǎn)損失；斷水、斷電、斷網(wǎng)、斷路、斷氣等極端特殊情況還會導(dǎo)致整個城市突然陷入癱瘓和混亂狀態(tài)，給城市運行和市民生產(chǎn)生活帶來較大影響。在心理空間方面，城市風(fēng)險可能給民眾帶來恐慌、焦慮、抑郁等一系列心理創(chuàng)傷甚至形成長期持久影響，一些重大安全威脅還可能引發(fā)城市失序失穩(wěn)。在虛擬空間方面，全媒體時代信息化快速發(fā)展使得全社會對城市安全的關(guān)注度大大提高，網(wǎng)絡(luò)傳言謠言極易滋生和快速傳播，形成網(wǎng)上網(wǎng)下疊加效應(yīng)，給公眾心理和城市形象造成影響。
城市安全治理存在薄弱環(huán)節(jié)。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，我國城市安全治理體系和治理能力有了很大提高，但還是存在不少薄弱環(huán)節(jié)，“認(rèn)不清、想不到、管不到”問題仍然比較突出，與有效應(yīng)對復(fù)雜多變的城市安全形勢、城市經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展形勢還不適應(yīng)，與最大限度保障城市安全運行和公眾生命財產(chǎn)安全的要求還有差距。
治理理念存在偏差，重發(fā)展輕安全問題比較突出。改革開放以來，我國城市長期保持平穩(wěn)有序運行，導(dǎo)致有的城市管理者存在麻痹僥幸心理，安全發(fā)展理念樹得不牢，對城市運行管理中的各種潛藏安全風(fēng)險重視不夠，防范應(yīng)對工作抓得不實不細(xì)，城市安全治理基礎(chǔ)比較薄弱。有的災(zāi)害風(fēng)險控制線約束不力，主動適應(yīng)區(qū)域人口變化、產(chǎn)業(yè)升級、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整等力度不夠，城市空間格局和生產(chǎn)生活空間布局不夠科學(xué)，“城市病”問題突出。有的在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)中建筑用地急劇擴(kuò)張，林草地、耕地急劇縮減，重要河流水面被侵占，地面硬化率持續(xù)上升，導(dǎo)致天然蓄滯洪空間減少，發(fā)生洪澇災(zāi)害的風(fēng)險持續(xù)加大。有的在資源配置中安全潛績?yōu)榘l(fā)展顯績讓路，在國土規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、招商引資、工程建設(shè)過程中降低安全投入，放松安全準(zhǔn)入門檻，致使不少安全隱患長期累積疊加。有的沒有開展系統(tǒng)風(fēng)險評估，對城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的各種安全風(fēng)險認(rèn)知不足、底數(shù)不清、情況不明，對發(fā)生各種重大風(fēng)險“沒想到”。
基礎(chǔ)設(shè)施比較脆弱，難以防范抵御多重復(fù)合沖擊。我國城市基礎(chǔ)設(shè)施是隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展而不斷推進(jìn)建設(shè)的，安全投入總體比較有限，歷史欠賬還比較多，防災(zāi)減災(zāi)和抗災(zāi)救災(zāi)能力存在不小差距。在防災(zāi)減災(zāi)方面，工程性防御和非工程性防御措施不足，災(zāi)害風(fēng)險調(diào)查和重點隱患排查、地震易發(fā)區(qū)房屋設(shè)施加固、防汛抗旱水利提升、地質(zhì)災(zāi)害綜合治理和避險移民搬遷工程實施時間還不長，其效果還需要經(jīng)過較長時間才能充分顯現(xiàn)。在抗災(zāi)救災(zāi)設(shè)施方面，不少城市交通、水利、農(nóng)業(yè)、通信、電力等基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)防水平比較低，排水防澇設(shè)施存在短板，部分中小河流防洪標(biāo)準(zhǔn)偏低，病險水庫隱患突出，難以承受超常規(guī)災(zāi)害的沖擊。城市風(fēng)險隱患智能感知和多點觸發(fā)能力、應(yīng)急保障能力不強(qiáng)，水上救援、城市高層建筑和地下管廊救援以及撲救儲能、光伏等設(shè)施火災(zāi)等專業(yè)性強(qiáng)的場景救援行動能力存在短板。
治理體系不夠健全，體制機(jī)制還不夠成熟定型。城市化的快速發(fā)展以及城市風(fēng)險新的發(fā)生機(jī)理、分布特征和演化規(guī)律，對城市安全治理工作提出了新的更高要求。總的來看，我國城市安全治理還存在不少亟待研究解決的體制性障礙、機(jī)制性梗阻、制度性漏洞，跨部門、跨地區(qū)、跨軍地力量和資源整合不夠，城市安全治理現(xiàn)代化水平還有待提高。在部門協(xié)同方面，上下游、左右岸、干支流，水情監(jiān)測、流域協(xié)調(diào)、研判預(yù)警、應(yīng)急搶險以及水庫、河道、堤防、蓄滯洪區(qū)尚未形成全周期全要素閉環(huán)系統(tǒng)。在區(qū)域協(xié)同方面，城市內(nèi)部不同區(qū)域以及城市群內(nèi)部的協(xié)調(diào)機(jī)制尚未理順，行政主體有時相互掣肘，難以實現(xiàn)對跨區(qū)域風(fēng)險的一體化會商研判和協(xié)同聯(lián)動處置。在條塊協(xié)同方面，地方與鐵路、民航、高校等垂直管理單位之間權(quán)責(zé)不夠清晰，信息共享共通也不夠。在軍地協(xié)作方面，地方與軍方之間應(yīng)急救援保障緊急審批的固定機(jī)制尚未建立，在巨災(zāi)應(yīng)對中即時互聯(lián)不夠。
社會基礎(chǔ)比較薄弱，公眾綜合安全素養(yǎng)有待提高。基層是安全防范的“第一道防線”，公眾是安全防范的“第一主體”，但我國不少城市基層單位和公眾還存有較強(qiáng)的僥幸心理，自救互救能力不足。從基層單位來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）干部工作內(nèi)容龐雜、崗位變動頻繁，投入風(fēng)險防治的時間精力有限，應(yīng)急情況下的自行組織能力不強(qiáng)；基層搶險救援隊伍主要以兼職隊伍為主，老齡化嚴(yán)重、裝備配備水平低、戰(zhàn)斗力不強(qiáng)。從公眾來看，防范避險意識淡薄，自救互救能力不強(qiáng)。在近年幾起城市特大暴雨災(zāi)害中，雖然氣象、水利等部門多次發(fā)布紅色預(yù)警信號，但很多人仍然認(rèn)為強(qiáng)降雨預(yù)警是“小題大做”；降雨發(fā)生后，一些山區(qū)村的泄水溝流水基本與路面平齊，村民仍處于松懈狀態(tài)。
加快推進(jìn)高質(zhì)量韌性城市建設(shè)。韌性城市是城市安全發(fā)展的新范式。適應(yīng)我國城市化快速發(fā)展的趨勢和城市風(fēng)險復(fù)雜多變的態(tài)勢，必須加快推進(jìn)韌性城市建設(shè)，將韌性理念進(jìn)一步嵌入城市規(guī)劃、建設(shè)、管理各領(lǐng)域、全過程，加快建設(shè)全天候、系統(tǒng)性、現(xiàn)代化的城市安全保障體系，筑牢城市運行安全防線。
增強(qiáng)空間韌性。分級分類開展全要素、全過程、全空間的城市風(fēng)險評估，全面摸清城市發(fā)展過程中的長期結(jié)構(gòu)化風(fēng)險趨勢和短期苗頭性風(fēng)險態(tài)勢，在此基礎(chǔ)上精準(zhǔn)識別、科學(xué)劃定城市風(fēng)險區(qū)和風(fēng)險防治區(qū)劃圖。強(qiáng)化紅線約束機(jī)制作用，健全城市災(zāi)害綜合風(fēng)險基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫并動態(tài)更新，前瞻性統(tǒng)籌市域城鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃建設(shè)，嚴(yán)格控制區(qū)域風(fēng)險等級及風(fēng)險容量，加快形成宜居、韌性的空間格局和生產(chǎn)生活空間科學(xué)布局。推進(jìn)城市平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善應(yīng)急避難場所規(guī)劃布局，健全避難場所建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和后評價機(jī)制。
增強(qiáng)工程韌性。依托第一次全國自然災(zāi)害綜合風(fēng)險普查結(jié)果，把風(fēng)險防治融入城市重大戰(zhàn)略、重大規(guī)劃、重大工程，實現(xiàn)發(fā)展和安全互融互促。加強(qiáng)災(zāi)害防御工程建設(shè)，持續(xù)推進(jìn)災(zāi)害風(fēng)險調(diào)查和重點隱患排查、重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)修復(fù)、地震易發(fā)區(qū)房屋設(shè)施加固、防汛抗旱水利提升、地質(zhì)災(zāi)害綜合治理和避險移民搬遷等重點工程。推進(jìn)軌道交通、橋梁、供氣、供水、排水、供熱等城市生命線安全工程建設(shè)，適度提高關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的抗災(zāi)設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)。高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)海綿城市，全域系統(tǒng)推進(jìn)城市防洪排澇治理、黑臭水體治理、水系周邊環(huán)境治理。
增強(qiáng)管理韌性。按照優(yōu)化協(xié)同高效的原則，理順城市安全治理體制機(jī)制，整合跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)力量和資源，融一體化監(jiān)測、智能化預(yù)警、多信息融合、整體式管控于一體，提高集成化防范準(zhǔn)備和一體化聯(lián)合作戰(zhàn)能力。堅持以制度建設(shè)為主線，把韌性理念納入地方性法規(guī)和政府規(guī)章，研究制定大災(zāi)巨災(zāi)情景專項應(yīng)急預(yù)案，組織編制韌性城市規(guī)劃指標(biāo)體系和專項規(guī)劃。強(qiáng)化關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用，提高“五停”（停工、停產(chǎn)、停學(xué)、停運、停市）、“五斷”（斷水、斷電、斷網(wǎng)、斷路、斷氣）極端情況下的城市運行和搶險救援能力。
增強(qiáng)社會韌性。全面踐行人民城市理念，積極開展韌性素養(yǎng)宣傳教育，把韌性城市理念和安全教育納入中小學(xué)校和高校素質(zhì)教育，逐步形成人人主動提升個體韌性、自覺踐行韌性城市理念、積極參與韌性城市建設(shè)的良好氛圍。強(qiáng)化基層建設(shè)，充分發(fā)揮基層黨組織、基層群眾自治組織、工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)、紅十字會、城市協(xié)管員隊伍、應(yīng)急志愿者隊伍及其他社會組織和社會公眾的作用。加強(qiáng)政府支持和政策引導(dǎo)，充分發(fā)揮社會力量和市場機(jī)制的積極作用，加強(qiáng)安全應(yīng)急科技發(fā)展和產(chǎn)業(yè)支撐，形成多方參與、協(xié)同融合的良好格局。
〔作者系中央黨校（國家行政學(xué)院）應(yīng)急管理研究院副院長〕