【摘要】當(dāng)前加快推進(jìn)保障性住房建設(shè)，同時肩負(fù)著“增民生—促發(fā)展—降風(fēng)險”三大任務(wù)。在新的發(fā)展理念、發(fā)展要求和發(fā)展環(huán)境下，新一輪保障性住房建設(shè)和供給的對象群體、保障程度、保障方式、實施思路及工具手段都與之前的保障性住房建設(shè)有很多重要區(qū)別。深刻認(rèn)識時代背景與需求，在充分吸收我國歷史上及國際上保障性住房建設(shè)的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，重點處理好公平與效率、中央與地方、配租與配售、適用與品質(zhì)、守正與創(chuàng)新五大關(guān)系，科學(xué)構(gòu)建新一輪保障性住房體系，高質(zhì)量推進(jìn)相關(guān)規(guī)劃與建設(shè)供給。

【關(guān)鍵詞】保障性住房 住房相對貧困 高質(zhì)量發(fā)展 民生福祉 【中圖分類號】D669 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

2023年7月，中共中央政治局會議明確提出要加大保障性住房建設(shè)和供給。同年8月，國務(wù)院常務(wù)會議審議通過《關(guān)于規(guī)劃建設(shè)保障性住房的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)調(diào)推進(jìn)保障性住房建設(shè)是促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展、推動建立房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展新模式的重要舉措，并要求用改革創(chuàng)新的辦法推進(jìn)建設(shè)。2024年7月，黨的二十屆三中全會提出，“加大保障性住房建設(shè)和供給，滿足工薪群體剛性住房需求”。同月底，國務(wù)院印發(fā)《深入實施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動計劃》，加快推進(jìn)保障性住房建設(shè)也被列為重點任務(wù)之一，并強(qiáng)調(diào)要“加快解決工薪收入群體住房困難，穩(wěn)定工薪收入群體住房預(yù)期”。

保障性住房建設(shè)是站在民生—發(fā)展—安全交匯點上同時撬動三者協(xié)同推進(jìn)的重大工程。改革開放以來，大規(guī)模保障性住房建設(shè)曾多次一舉多得地發(fā)揮了“保民生—穩(wěn)增長—防風(fēng)險”的多重功效。結(jié)合不同階段的國家發(fā)展戰(zhàn)略要求和發(fā)展環(huán)境變化，審時度勢、因勢利導(dǎo)地進(jìn)行大規(guī)模的保障性住房建設(shè)，是中國高效實現(xiàn)民生、發(fā)展、穩(wěn)定協(xié)調(diào)互促的重要經(jīng)驗。

當(dāng)前新一輪保障性住房建設(shè)和供給，仍然同時肩負(fù)著“增民生—促發(fā)展—降風(fēng)險”三大任務(wù)，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局具有不可或缺的重要意義。然而，在新的發(fā)展理念、發(fā)展要求和發(fā)展背景下，保障性住房建設(shè)和供給的對象群體、保障程度、保障方式、實施思路及工具手段都與之前的保障性住房建設(shè)有很多重要區(qū)別。

新一輪保障性住房規(guī)劃建設(shè)的意義與要求

根據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，1986年—2023年期間，中國新建商品住宅銷售面積累計為224億平方米，約合2億多套，成為同時期城鎮(zhèn)新增住房的最主要來源。同時，中國從1980年代初就開始探索建立適合中國國情的住房保障體系，并從2008年之后持續(xù)進(jìn)行大規(guī)模的保障性住房建設(shè)，并已建成世界上最大的住房保障體系。據(jù)住建部數(shù)據(jù)，截至2023年中期，我國已經(jīng)累計建設(shè)各類保障性住房和棚改安置住房6300多萬套，1.5億多群眾受益，低保、低收入住房困難家庭基本實現(xiàn)應(yīng)保盡保。保障性住房與商品住房一起，合力推動消除了長期困擾中國發(fā)展的住房短缺和住房絕對貧困現(xiàn)象。“七普”數(shù)據(jù)顯示，2020年中國城市、鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的人均住房建筑面積分別達(dá)到了36.52平方米、42.29平方米和46.80平方米，分別是2000年時候的1.67倍、1.82倍和2.04倍。這為當(dāng)前新一輪保障性住房建設(shè)站在時代的新起點上打下了良好的基礎(chǔ)。

然而，即使全面建成小康社會之后，也總會有一部分困難群眾難以通過市場方式來滿足基本居住需求或?qū)崿F(xiàn)住房改善，解決住房問題仍然需要市場和保障兩條腿走路。此外，民生是客觀物質(zhì)與主觀感受的統(tǒng)一，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，人民群眾對美好生活水平的要求日益提高，基本住房和居住環(huán)境的標(biāo)準(zhǔn)也需要提高。當(dāng)下，加快新一輪保障性住房規(guī)劃建設(shè)有多方面的重大功效。

一是新一輪保障性住房建設(shè)是增進(jìn)民生福祉的重要內(nèi)容。良好的居住條件是民生的最重要組成部分之一，可以說是“人民群眾幸福的基點”。盡管中國目前已經(jīng)整體上消除住房短缺，仍還有部分困難群體的住房問題沒有得到根本解決，住房資源配置的不合理不均衡現(xiàn)象仍然在一定程度上存在。根據(jù)“七普”數(shù)據(jù)，2020年中國城鎮(zhèn)還有11%的居民家庭人均住房建筑面積小于16平方米，涉及1億多人，并且高度集中在超大特大城市和人口凈流入多的地區(qū)。此外，雖然目前中國住房基本解決了“有沒有”的問題，但“好不好”的問題仍然有待解決，尤其可負(fù)擔(dān)好房子的供給仍然還不夠充分。“七普”數(shù)據(jù)顯示，我國住房存量面積中有31%是2000年之前建造。根據(jù)住建部數(shù)據(jù)，城鎮(zhèn)現(xiàn)有房屋房齡超過30年的占20%，預(yù)計2040年前后這個數(shù)字將達(dá)到80%。早期建成的房子，質(zhì)量總體相對較低，功能配套不足，居住環(huán)境往往也難以滿足現(xiàn)代化生活的需求，亟需改善。然而居住在老舊住房的居民，往往很難僅靠自身努力實現(xiàn)住房條件的改善。為此，推進(jìn)新一輪保障性住房建設(shè)對增進(jìn)民生福祉不可或缺。

二是新一輪保障性住房建設(shè)同時肩負(fù)提升發(fā)展動能的任務(wù)。習(xí)近平總書記指出：“住房問題既是民生問題也是發(fā)展問題。”只有堅持高質(zhì)量發(fā)展，民生福祉才有可持續(xù)的保障。住房是一種特殊的消費(fèi)，可以說住房消費(fèi)的本質(zhì)是人的再生產(chǎn)、勞動力的再生產(chǎn)。住房條件及居住環(huán)境對人的發(fā)展能力具有重要影響，而人民群眾發(fā)展能力的提升，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的最終源動力。住房消費(fèi)具有個體消費(fèi)和公共消費(fèi)的雙重屬性。住房消費(fèi)水平社會外部性強(qiáng)、價值溢出性大，內(nèi)含經(jīng)濟(jì)價值高，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈長，投資拉動力強(qiáng)。保障性住房與社區(qū)的新建及升級，本質(zhì)是受保障對象的住房消費(fèi)升級，除了擴(kuò)大投資和增加就業(yè)的直接功效，還減緩困難群體的生活負(fù)擔(dān)和精神壓力，有力改善他們對經(jīng)濟(jì)的預(yù)期、減少過度預(yù)防性儲蓄和提升消費(fèi)信心，還讓城市外來人口“進(jìn)得來、留得下、住得安、能成業(yè)”，并讓年輕人放下后顧之憂，勇于奮斗敢于創(chuàng)業(yè)。為此，一個城市的保障性住房建設(shè)，在增加社區(qū)活力和城市吸引力的同時，還能促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新能力提高，為城市發(fā)展賦予新增動能。由此，科學(xué)設(shè)計的保障性住房建設(shè)，通過增加個體發(fā)展能力、增進(jìn)內(nèi)循環(huán)提質(zhì)增效和提高城市集聚效應(yīng)等多條渠道，提升經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展動能。

三是新一輪保障性住房建設(shè)可實現(xiàn)“增民生—促發(fā)展—降風(fēng)險”的有機(jī)融合。從國家總體安全觀的視角來看，民生保障關(guān)系社會和諧穩(wěn)定，是發(fā)展安全的基石。當(dāng)前，我國發(fā)展進(jìn)入戰(zhàn)略機(jī)遇和風(fēng)險挑戰(zhàn)并存、不確定難預(yù)料因素增多的新時期。越是復(fù)雜性不確定性高的發(fā)展環(huán)境，越是需要提升民生福祉的確定性來對沖發(fā)展風(fēng)險，越要擴(kuò)大社會保障投資來提振消費(fèi)信心、平滑投資波動、為經(jīng)濟(jì)發(fā)展減震護(hù)航。近兩年我國商品住房的投資與交易都出現(xiàn)一定波動，影響了住房剛需和改善型需求的滿足。當(dāng)前及時啟動適度規(guī)模的保障性住房建設(shè)，不僅消除困難群體在基本住房需求上的焦慮，還加快城市面貌改善和為廣泛的民生福祉做托舉，提高社會抗風(fēng)險韌性，也彌補(bǔ)了國民經(jīng)濟(jì)健康平穩(wěn)運(yùn)行所需要的投資缺口，對保民生穩(wěn)經(jīng)濟(jì)降風(fēng)險都有直接作用。在以人為本的新型城鎮(zhèn)化視角下，保障性住房建設(shè)讓新市民、年輕人感受到城市不僅有高度還有溫度，增強(qiáng)他們對社區(qū)的歸屬感和對城市的認(rèn)同，促進(jìn)社會融合和增強(qiáng)城市韌性。在共同富裕的視角下，縮小住房相對貧困是一項長期但必須完成的任務(wù)。通過保障性住房建設(shè)縮小住房資源的差距，可提高各階層居民的社會公平感幸福感?？梢姡m時適度規(guī)模擴(kuò)大保障性住房建設(shè)，可通過消減經(jīng)濟(jì)波動沖擊、消減住房財富分化、增進(jìn)社會共同體意識等多個機(jī)制降低經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行風(fēng)險。

新一輪保障性住房建設(shè)的目標(biāo)定位、對象群體與保障標(biāo)準(zhǔn)

其一，以促進(jìn)共同富裕為導(dǎo)向來把握為何要保障。新一輪保障性住房建設(shè)明確強(qiáng)調(diào)要為實現(xiàn)全體人民共同富裕創(chuàng)造更好條件。共同富裕是高質(zhì)量創(chuàng)富、高水平分享和可持續(xù)發(fā)展的有機(jī)結(jié)合與內(nèi)在統(tǒng)一，絕不是簡單地追求結(jié)果均等，也不是鼓勵“躺平”等待享福，而是人人先“盡其所能”創(chuàng)富，而后“得其所應(yīng)”享富，享福權(quán)利與創(chuàng)富義務(wù)嚴(yán)格對稱，享福獲得與創(chuàng)富貢獻(xiàn)公平對應(yīng)。倡導(dǎo)共同富裕理念，就是要在積極鼓勵每個人自由全面發(fā)展的同時，也積極對每個人的創(chuàng)富能力提升進(jìn)行社會化投資。在住房領(lǐng)域，按照共同富裕理念，當(dāng)然首先要求鞏固對住房絕對貧困的徹底消除，但在這個基礎(chǔ)上，還要努力消減住房相對貧困。從注重人的主體性發(fā)展性出發(fā)，住房相對貧困不是簡單定義為個體住房水平與社會平均水平的差距，也不是相對某個固化的維持基本生活的住房條件的距離，而是個體住房水平相對“社會認(rèn)為其合理應(yīng)得的住房水平”的差距。這個“合理應(yīng)得的住房水平”因個體所屬群體而異。新一輪保障性住房建設(shè)應(yīng)明確以消除住房相對貧困為目標(biāo)，并將對住房相對貧困的治理與社會可持續(xù)發(fā)展動能提升、國家總體安全保障增強(qiáng)緊密結(jié)合起來。住房相對貧困治理，是經(jīng)濟(jì)治理、社會治理和風(fēng)險治理的融合。

其二，從“?；?rdquo;和“促發(fā)展”的統(tǒng)一來決定保障誰和保障到什么程度。熟悉和理解住房相對貧困的概念內(nèi)涵，可有助于解決新時期保障性住房建設(shè)政策實踐中保障誰和保障到什么程度的問題。

從住房相對貧困是個體當(dāng)前實際住房水平相對于“社會認(rèn)為其合理應(yīng)得的住房水平”的差距這個概念定義出發(fā)，首先可以看到一個暗含理念，個體的住房消費(fèi)不再是個體自身的私事，還具有社會性。也就是，社會有責(zé)任關(guān)注個體當(dāng)前住房水平是否抑制了其發(fā)展能力提升與發(fā)展?jié)摿︶尫?，而每個個體充分自由發(fā)展才能讓社會有可持續(xù)財富共享。其次，“社會所認(rèn)為合理應(yīng)得的住房水平”因群體而異，可以視為基本住房需求與差異化合理住房需求兩者的復(fù)合疊加。前者指向基本住房保障，屬于基本公共服務(wù)范疇，后者指向普惠性非基本住房保障，屬于普惠性非基本公共服務(wù)范疇?；咀》勘Ｕ蠈儆诟骷壵夹枰M力而為的法定責(zé)任，并公平優(yōu)先，需要在全市乃至全省全國范圍內(nèi)，高度標(biāo)準(zhǔn)化統(tǒng)一化。普惠性住房保障則屬于地方政府和社會量力而行原則的選做題，保障對象與力度隨著地方政府財力、住房市場狀況及城市發(fā)展目標(biāo)的不同可以有適度差異，保障標(biāo)準(zhǔn)也隨著對象群體的生命周期與住房個性化需求的不同可以有合理差別，允許各地遵循公平與效率兼顧的原則來采取差別化標(biāo)準(zhǔn)與多樣性做法。

其三，以市場和保障的協(xié)調(diào)來合理確定保障房的供給占比與建設(shè)規(guī)模。住房相對貧困的治理，強(qiáng)調(diào)自主能力和政府托底、社會支持的有機(jī)結(jié)合，需要市場和保障兩條腿走路，兩條腿都要強(qiáng)，并高度注意兩者的協(xié)調(diào)。通過保障性住房建設(shè)的適度供給，可以加快商品住房價格理性回歸，讓更多人民群眾以自身能力通過市場就能實現(xiàn)多樣化、品質(zhì)化的合理住房需求，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)住房資源分布更加均衡。住房市場的健康理性發(fā)展，可以讓住房保障更加精準(zhǔn)聚焦最有保障需求的群體，也能得到更多政府財力支持而更加高品質(zhì)，加快住房相對差距的縮小。

盡管我國已經(jīng)建成世界上最大的住房保障體系，歷史上也有多輪大規(guī)模保障房建設(shè)，但以往建成的保障房沒有注意封閉運(yùn)行，不少轉(zhuǎn)為商品房，導(dǎo)致現(xiàn)有的保障房存量在全部住房中的占比并不高。“七普”數(shù)據(jù)顯示，2020年我國城市居民家庭中有3.74%居住在租賃式保障房如公租房或廉租房，有4.07%居住在產(chǎn)權(quán)式保障房如經(jīng)濟(jì)適用房或“兩限房”，居住在保障性住房的城市家庭占比合計達(dá)到7.81%，鎮(zhèn)的合計占比則為6.05%。在國際上，盡管歐美國家直接由政府提供的保障性住房占比一般不是很高，但普遍存在非盈利性組織提供低于市場租金的社會租賃住房，如荷蘭的社會租賃住房在住房供給存量中的占比高達(dá)34%，奧地利為23%，英國（市政租房）為16.7%，法國為14%，愛爾蘭12.7%，芬蘭10%。從非市場化具有保障性的住房供給占比角度來看，我國較世界上這方面發(fā)展力度較大的國家還有差距。

新一輪保障性住房規(guī)劃建設(shè)在頂層設(shè)計上是指向重構(gòu)市場和保障在住房供應(yīng)體系中關(guān)系的一項重大改革，但具體到每個城市，要結(jié)合當(dāng)?shù)刈》渴袌鰧嶋H情況以及現(xiàn)有保障房存量，來合理確定本輪保障性住房建設(shè)籌集規(guī)模及方式。當(dāng)?shù)鼐用裼绕湫率忻翊蟛糠挚梢酝ㄟ^市場滿足合理住房需求的，保障性住房就可少供給一些，反之則需要多供給一些。在當(dāng)前房地產(chǎn)市場整體下行和商品房庫存較大的現(xiàn)實背景下，“以購代建”“存量轉(zhuǎn)化優(yōu)先”，做好保障房建設(shè)與穩(wěn)定商品房市場的有機(jī)協(xié)調(diào)，也是系統(tǒng)思維下應(yīng)有的政策策略性組合。動態(tài)協(xié)調(diào)好市場與保障在住房供應(yīng)中的關(guān)系，統(tǒng)籌增量優(yōu)化和存量盤活，也是推動構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式的重要組成部分。

新一輪保障性住房建設(shè)實施中需要注意的關(guān)鍵要點

新一輪保障性住房建設(shè)在實施中要做到高質(zhì)量推進(jìn)，需要在充分吸收我國歷史上及國際上保障性住房建設(shè)的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，重點處理好公平與效率、中央與地方、配租與配售、適用與品質(zhì)、守正與創(chuàng)新五大關(guān)系。

第一，公平與效率的關(guān)系。保障性住房作為公共資源支持的公共服務(wù)，肩負(fù)促進(jìn)社會公平正義的使命，公平配置是其生命線，并要貫穿從立項、建設(shè)、分配、使用到退出的全周期。保障性住房的公平性有三大要點：防止尋租，困難優(yōu)先，標(biāo)準(zhǔn)合理。公平的實現(xiàn)要用有效率的辦法，科學(xué)精細(xì)和公平公正的機(jī)制設(shè)計可以促進(jìn)人們自覺自律遵守規(guī)則，降低實現(xiàn)公平配置的制度遵從成本?！蛾P(guān)于規(guī)劃建設(shè)保障性住房的指導(dǎo)意見》對新一輪保障性住房建設(shè)，明確提出要建立公平公正的配售機(jī)制，不僅要求加強(qiáng)審計監(jiān)督，還明確對配售型保障房實施“嚴(yán)格封閉運(yùn)行，不得上市交易”，力圖從源頭上消除尋租空間。各地實施中還可以更加完善“封閉運(yùn)行”的細(xì)則，并與大數(shù)據(jù)技術(shù)及數(shù)字治理平臺系統(tǒng)高效結(jié)合，增強(qiáng)配售配租實施的公平性、效率性。

保障性住房作為公共資源的投入，也要講究投入—產(chǎn)出的效率，用好每一分錢。保障性住房效率首先體現(xiàn)在要精準(zhǔn)實現(xiàn)供需匹配，堅持“以需定供”“以需定建”原則，力避造成浪費(fèi)空置。為此，要做好保障房多年及年度發(fā)展規(guī)劃，審慎確定總體規(guī)模，空間布局科學(xué)，動態(tài)調(diào)整建設(shè)節(jié)奏。這方面除了進(jìn)一步完善我國之前不少城市已經(jīng)建立起來的保障性住房登記輪候制度之外，還可借鑒新加坡建屋局自2001年起按訂單建造組屋實現(xiàn)更好供需匹配的經(jīng)驗。此外，還要建立完善保障房擬出讓地塊及建設(shè)籌集包括從市場購買轉(zhuǎn)化項目的清單公布制，穩(wěn)定相關(guān)主體的預(yù)期和給予充足的時間進(jìn)行研判與應(yīng)對。

保障房在補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)也要體現(xiàn)公平和效率的結(jié)合。對困難群體的基本住房保障，政府補(bǔ)助多一些；對有一定支付能力群體的普惠性住房保障，則要求自付住房成本多一些?？傮w上，以堅持任何一個個人都不應(yīng)因為“合理住房消費(fèi)”而產(chǎn)生“因房而貧”的原則來實施住房保障。新一輪保障性住房建設(shè)應(yīng)在理念上堅決突破傳統(tǒng)的托底型保障思路，堅持走賦能保障對象的發(fā)展型保障之路，努力實現(xiàn)發(fā)展和保障的良性互促。為此，一些城市在實施保障性租賃住房過程中，將一些收入看起來并不困難、也可能并不存在住房絕對貧困的群體，如新市民、年輕人和城市需要的引進(jìn)人才，也納入到保租房供應(yīng)對象中，有合理性和必要性。有關(guān)部門可從推廣住房相對貧困治理的理念出發(fā)，強(qiáng)調(diào)本輪保障性住房建設(shè)是基本住房保障和普惠性住房保障的有機(jī)結(jié)合，并說明清楚兩種住房保障的區(qū)別點，給人民群眾做好宣傳解釋工作，以提高新一輪保障性住房建設(shè)的政策認(rèn)同感和支持度。

第二，中央與地方的關(guān)系。保障性住房是中央政府與地方政府共同提供的公共服務(wù)，處理好中央政府和地方政府在保障性住房規(guī)劃建設(shè)與供給中的激勵兼容、權(quán)責(zé)分工與協(xié)作機(jī)制，是實現(xiàn)高質(zhì)量推進(jìn)新一輪保障性住房體系的前提。然而，不同城市保障性住房的需求差別很大，難以事前統(tǒng)一任務(wù)與標(biāo)準(zhǔn)。之前的保障性住房建設(shè)中，一定程度上存在過于強(qiáng)調(diào)量化指標(biāo)考核、過多目標(biāo)責(zé)任制及標(biāo)準(zhǔn)過于一刀切等問題。為做好新一輪保障性住房建設(shè)，建議在中央政府保有實施監(jiān)督權(quán)和績效考評權(quán)的前提下，給予對保障供需信息了解更充分的地方政府更多實施自主權(quán)，由其因地制宜結(jié)合本地民生情況與發(fā)展需求，“一城一案”制定規(guī)劃與實施方案。中央從“事前管理為主”轉(zhuǎn)為“事后評價為主”。從人民城市理念出發(fā)，還需要充分保證當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷谋Ｕ闲宰》恳?guī)劃建設(shè)與籌集的目標(biāo)制定權(quán)、規(guī)模決定權(quán)、對象判斷權(quán)、標(biāo)準(zhǔn)確定權(quán)、規(guī)劃參與權(quán)和方式選擇權(quán)，以及實施的效果性公平性效率性的評價權(quán)，更好體現(xiàn)人民的主體性和中心性。人民群眾的意見訴求也是保障房規(guī)劃建設(shè)的最重要導(dǎo)引。

同時，建議中央政府除了做好資源統(tǒng)籌與政策協(xié)調(diào)的頂層設(shè)計，還應(yīng)主動加強(qiáng)資源協(xié)調(diào)調(diào)度，積極聽取地方政府的反饋而及時做好對地方的支持及督導(dǎo)，同時鼓勵地方探索創(chuàng)新，并把地方好的可復(fù)制典型案例經(jīng)驗及時總結(jié)提煉，推動地方之間的相互學(xué)習(xí)。這樣，通過中央主導(dǎo)性與地方主體性的合理協(xié)調(diào)，有利于更好地發(fā)揮好中央和地方兩個積極性，也有利于增進(jìn)中央與地方的協(xié)作。

新一輪保障性住房建設(shè)中，建議中央政府和地方政府的支出責(zé)任劃分上還需進(jìn)一步明確。從歷史上看，我國住房保障投入中，以地方為主，中央占比相對較低。根據(jù)財政部門數(shù)據(jù)，我國國家財政支出的住房保障支出從2010年的2377億元增長到2022年的7499億元，增長了215%，高于同期的國家財政支出增長率189%，但同期中央本級財政支出中的住房保障支出僅增加了64%，導(dǎo)致國家財政性住房保障支出中的中央占比從15.84%下降到8.24%。尤其在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢下，一些地方政府財力較為緊張，同時新一輪保障性住房建設(shè)還要求嚴(yán)防新增地方債務(wù)風(fēng)險，為此協(xié)調(diào)好中央和地方的權(quán)責(zé)與投入關(guān)系十分重要。建議可以按照“中央?；尽⒌胤皆銎栈?rdquo;的原則來進(jìn)行分工。以專項轉(zhuǎn)移支付等形式加大中央財政對新一輪保障性住房建設(shè)的投入，促進(jìn)基本住房保障相對均衡。但同時仍給地方政府留有普惠性住房保障的差別化空間，鼓勵地方政府從增強(qiáng)城市競爭力角度出發(fā)，積極動員多方社會主體以多種方式進(jìn)行投入。這樣做也是正視了住房相對貧困的基準(zhǔn)性與地域差異性的內(nèi)在統(tǒng)一。

第三，配租與配售的關(guān)系。新一輪保障性住房建設(shè)中的保障房品種已經(jīng)明確分為配租型和配售型兩類，其中配租型包括保障性租賃住房和公共租賃住房，都已經(jīng)實施了一段時間，而配售型保障房是本輪保障性住房建設(shè)的新拓展?？茖W(xué)界定配租型和配售型保障房的各自保障對象、建設(shè)與供給占比、投入公共資源占比，對本輪保障性住房建設(shè)的實施效果影響重大。

從審視住房相對貧困的成因及表現(xiàn)形式出發(fā)，可為配租型和配售型保障房的配置提供解決思路。具體而言，配租型保障房比較適合流動性較大、年紀(jì)相對較輕、收入增長潛力較強(qiáng)、住房相對貧困是階段性臨時性的群體，配售型保障房則比較適合居住地及就業(yè)單位穩(wěn)定性較高、年紀(jì)較高、住房相對貧困具有一定固化性的群體。當(dāng)然，配租型保障房適用對象中也有多樣性的住房相對貧困成因及程度，為此要求保障性租賃房供給要具備多條產(chǎn)品線，可以滿足新市民、年輕人及其他社會階層不同的消減住房相對貧困需求。

配售型保障房適用對象中，也區(qū)分因為內(nèi)源性原因和外源性原因?qū)е伦》肯鄬ω毨щy以克服的，前者如戶籍工薪收入困難群體，后者如新遷入一個高房價城市的引進(jìn)人才。兩個群體的“社會所認(rèn)為合理應(yīng)得住房水平”、相比社會標(biāo)準(zhǔn)的住房相對貧困程度、可自付支付力也都不同，需要結(jié)合其需求及可支付力來精準(zhǔn)提供不同標(biāo)準(zhǔn)不同補(bǔ)貼力度的配售型保障房。在調(diào)查摸清這些群體的人員底數(shù)、需求特征及不同的支付力后，才可分別精細(xì)化設(shè)定配租型和配售型保障房的產(chǎn)品線、定價、供給規(guī)模和公共資源補(bǔ)助程度，不造成資源浪費(fèi)。

第四，適用與品質(zhì)的關(guān)系。新一輪保障性住房建設(shè)首先要保障基本住房需求，做好消除住房絕對貧困的鞏固工作，但在這個基礎(chǔ)上，根據(jù)盡力而為、量力而行的原則，有余力的地方可以在政府引導(dǎo)下，動員社會多主體參與，集合多方資源，增加對普惠性住房保障的投入。為此保障性住房的品種可以多樣化。

超大特大城市的保障房建設(shè)，要高度注意與城市發(fā)展空間擴(kuò)展的緊密結(jié)合，尤其要有助于推動中心城區(qū)人口向新城疏散，既提高城市整體宜居性，也增加城市發(fā)展?jié)撃?。但要吸引新市民、引進(jìn)人才和中心城區(qū)居民向新城集聚，建議新城的保障房要有較好的房屋品質(zhì)、良好的社區(qū)，選址在交通便利、公共服務(wù)條件較好的地段。這里也涉及到轉(zhuǎn)換超大特大城市發(fā)展思路，實現(xiàn)從“以產(chǎn)興城”到“以城興產(chǎn)”，以宜居性引導(dǎo)人口集聚，再與產(chǎn)業(yè)集聚形成良性循環(huán)。

以上海市為例，在致力構(gòu)建多層次的保障性租賃住房體系過程中，既有面向需要就近上班地居住的城市建設(shè)與基礎(chǔ)公共服務(wù)一線務(wù)工人員、主打提供租金低廉可負(fù)擔(dān)的“一張床”，以城市建設(shè)管理者之家為代表，也有面向剛步入社會、租金承受力較低的新市民、年輕人的“一間房”，還有面向租金承受能力較高的企事業(yè)單位管理人員、科創(chuàng)人才與家庭客戶的“一套房”，努力滿足人民群眾對住房的多樣化需求，讓外來人員能“心安此鄉(xiāng)”，體會到城市的溫度。同時，不少區(qū)和街鎮(zhèn)，將充足優(yōu)質(zhì)的保障性租賃住房供給作為吸引產(chǎn)業(yè)、人才、人氣的重要武器，以安居促樂業(yè)，對當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)集聚、社區(qū)振興都起到良好推動作用。

第五，守正與創(chuàng)新的關(guān)系。新一輪保障性住房建設(shè)在堅持以人民為中心的發(fā)展思想、組織體系、政策措施等方面與之前的保障性住房建設(shè)保持了連續(xù)性繼承性。但在新的時代起點、新的發(fā)展理念和新的住房供求關(guān)系背景下，也要積極考慮用改革創(chuàng)新的辦法來推進(jìn)。

一是供給主體可以更加多樣。不一定是由政府全盤供給，也可以由房地產(chǎn)企業(yè)、單位、園區(qū)、社會組織乃至村集體經(jīng)濟(jì)組織來供給。各地在發(fā)展保障性租賃住房過程中在這方面已經(jīng)有很多很好的實踐，可以相互學(xué)習(xí)。配售型保障房的供應(yīng)也可多樣化，還可以考慮通過成立新型住房合作社，在政府支持引導(dǎo)下，由受助對象自發(fā)組織起來合作拿地、合作建房、合作管房。二是籌集方式可以更加多樣化。保障性住房不一定全要靠新建，可以通過盤活存量房屋與土地、將閑置庫存商品房轉(zhuǎn)化，或?qū)﹂e置房屋進(jìn)行改建改造。各地的保障性租賃住房發(fā)展在這方面已經(jīng)有很豐富經(jīng)驗，配售型保障房建設(shè)可以多借鑒，還可以考慮與配租型保障房形成“先租后售”的階梯式流動。三是融資方式可以有多種創(chuàng)新。在金融監(jiān)管部門的支持下，保障性租賃住房已經(jīng)在公募REITs(房地產(chǎn)投資信托基金)、住房租賃開發(fā)建設(shè)貸款、住房租賃團(tuán)體購買貸款、住房租賃經(jīng)營性貸款、住房租賃企業(yè)債券、住房租賃擔(dān)保債券等渠道上取得突破，配售型保障房的投融資創(chuàng)新空間更大，并可以考慮與住房公積金制度的改善完善相結(jié)合，共同推動新型政策性住房金融體系的創(chuàng)建完善。四是建設(shè)方式可以更加創(chuàng)新。保障房建設(shè)可以優(yōu)先成為綠色低碳和高科技智能化裝配式建造好房子的實驗田，率先試驗光伏建筑一體化等新技術(shù)。保障房社區(qū)還可以探索率先建設(shè)成為開放式非封閉小區(qū)、公共交通導(dǎo)向(TOD)的社區(qū)、職住商娛一體化社區(qū)。五是社區(qū)建設(shè)與營造可以有諸多創(chuàng)新性突破。吸取之前一些保障房建設(shè)往往只重房子本身、社區(qū)配套較差和社區(qū)營造較弱帶來保障房居民居住體驗較差的教訓(xùn)，本輪保障性住房建設(shè)要高度重視社區(qū)配套與社區(qū)營造，以此增加居民凝聚力和認(rèn)同感，同時積極推動保障房社區(qū)管理納入街道和社區(qū)，并探索在黨建引領(lǐng)前提下的社區(qū)治理模式創(chuàng)新、物業(yè)服務(wù)供給模式創(chuàng)新。六是加強(qiáng)與城中村改造、“平急兩用”公共設(shè)施建設(shè)的聯(lián)動。比如，北京市朝陽區(qū)將方艙醫(yī)院改造為保障性租賃住房，在急用時候可以迅速改造為應(yīng)急隔離、應(yīng)急場所。廣州、深圳都結(jié)合城中村改造來增加保障性住房供給，保障性住房的供給增加也為城中村居民安置提供更多選擇。

總體而言，新一輪的保障性住房規(guī)劃建設(shè)，體現(xiàn)了先立后破、目標(biāo)導(dǎo)向與問題導(dǎo)向結(jié)合的施策思路，站在新的歷史起點肩負(fù)新的歷史使命，戰(zhàn)略意義重大。新一輪保障性住房建設(shè)，應(yīng)順應(yīng)共同富裕的要求，把住房保障不僅視為發(fā)揮社會再分配功能的福利性支出，同時還當(dāng)作具有促進(jìn)發(fā)展功能的社會投資，通過政府的手引導(dǎo)多方主體共同支持住房資源向住房消費(fèi)提升具有較強(qiáng)正外部性的群體進(jìn)行合理傾斜，從純托底型保障向“托底+發(fā)展”型保障過渡。新一輪保障性住房規(guī)劃建設(shè)將“增民生—促發(fā)展—降風(fēng)險”三者有機(jī)整合，要做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和做到協(xié)同發(fā)力，以發(fā)揮出保障性住房建設(shè)對高質(zhì)量發(fā)展的最大推力，為實現(xiàn)全體人民共同富裕創(chuàng)造更好條件。

（作者為上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院長聘教授，上海交通大學(xué)中國城市治理研究院研究員）

【注：本文系國家自然科學(xué)基金面上項目“共同富裕導(dǎo)向下的住房相對貧困治理”(項目編號：NSFC72474131)和“中國城鎮(zhèn)住房制度變遷對居民福祉的影響研究”(項目編號：NSFC71974125)階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①陳杰：《中國大城市住房發(fā)展驅(qū)動力的內(nèi)在邏輯與轉(zhuǎn)換機(jī)制》，《探索與爭鳴》，2023年第4期。

②馬秀蓮、范翻：《住房福利模式的走向：大眾化還是剩余化？——基于40個大城市的實證研究》，《公共管理學(xué)報》，2020年第1期。

③馬璐瑤、劉志林：《“運(yùn)動式治理”背景下保障性住房政策遵從的區(qū)域差異研究——基于“十二五”期間城市面板數(shù)據(jù)的分析》，《公共管理與政策評論》，2021年第1期。

責(zé)編/于洪清 美編/楊玲玲

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