【法眼觀】
招投標(biāo)過程中優(yōu)先考慮特定企業(yè)、對部分企業(yè)準(zhǔn)入設(shè)置高門檻、針對特定經(jīng)營主體給予優(yōu)惠政策……近年來，一些地方存在不同程度的地方保護(hù)、區(qū)域封鎖、行業(yè)壁壘問題，“玻璃門”“旋轉(zhuǎn)門”“彈簧門”等隱形壁壘尚未完全打破，影響著市場公平競爭環(huán)境的形成與完善。
8月1日，《公平競爭審查條例》（以下簡稱《條例》）正式實施，對此類問題予以進(jìn)一步規(guī)制。
公平競爭是市場經(jīng)濟(jì)的基本原則，也是建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的客觀要求。黨的二十屆三中全會強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)公平競爭審查剛性約束，強(qiáng)化反壟斷和反不正當(dāng)競爭，清理和廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法?！稐l例》首次以行政法規(guī)的形式對公平競爭審查的對象、標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)制、監(jiān)督保障等作了全面、系統(tǒng)、詳細(xì)的規(guī)定，填補(bǔ)了公平競爭審查制度的立法空白。
所謂公平競爭審查，是指對于政策制定機(jī)關(guān)制定的市場準(zhǔn)入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、招標(biāo)投標(biāo)等涉及市場主體經(jīng)濟(jì)活動的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施，應(yīng)當(dāng)從公平競爭的角度進(jìn)行審查。經(jīng)審查如認(rèn)為具有排除、限制競爭效果的，則不予出臺，或調(diào)整至符合相關(guān)要求后出臺；沒有進(jìn)行公平競爭審查的，不得出臺。
實施與完善法治化、規(guī)范化的公平競爭審查制度，對于依法規(guī)范行政權(quán)力、保障經(jīng)營者公平參與市場競爭，意義重大。
規(guī)范“有形之手”，全面升級公平競爭審查制度
日前，在一項工程招投標(biāo)中，某縣民政局因?qū)Ω倶?biāo)人提出限制性條款，構(gòu)成對中小企業(yè)實行差別待遇或者歧視待遇，被要求糾正。原來，該民政局在建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)中心時，要求競標(biāo)人滿足“近三年承擔(dān)過1個及以上類似項目業(yè)績”的資格要求，即合同金額100萬元及以上的房屋建筑施工業(yè)績，省市場監(jiān)管局認(rèn)為這項要求構(gòu)成濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為。
可以看到，公平競爭是市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，也是營商環(huán)境評價的重要指標(biāo)。公平競爭法律制度，作為市場經(jīng)濟(jì)的一項重要的基礎(chǔ)性制度，關(guān)系市場在資源配置中決定性作用的充分、有效發(fā)揮，其重要性不言而喻。
2016年6月，《國務(wù)院關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》的發(fā)布，標(biāo)志著公平競爭審查制度正式確立。國家市場監(jiān)督管理總局反壟斷總監(jiān)許新建表示，公平競爭審查制度實施8年來，對于促進(jìn)有效市場和有為政府的更好結(jié)合，推動國內(nèi)市場高效暢通，發(fā)揮了重要作用。截至目前，全國累計審查的政策措施161.8萬件，清理存量文件447萬件，廢止和修訂了排除、限制競爭的政策措施9.3萬件，一批妨礙經(jīng)營主體公平準(zhǔn)入、影響經(jīng)營主體公平競爭、限制商品要素自由流動的政策措施得到了有力糾正。
隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市場完善和我國反壟斷法、公平競爭審查制度實施的不斷深入，我國先后出臺《制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為規(guī)定》《公平競爭審查制度實施細(xì)則》等規(guī)范性文件。
2022年，反壟斷法將“公平競爭審查制度”正式寫入其中，但這僅是一種原則性確認(rèn)，此次出臺的《條例》在總結(jié)近年來審查實踐和試點(diǎn)探索的基礎(chǔ)上，完善了具體的制度內(nèi)容。
《條例》首次將起草階段的法律、地方性法規(guī)納入公平競爭審查范圍，并進(jìn)一步優(yōu)化了市場準(zhǔn)入和退出、商品要素自由流動、影響生產(chǎn)經(jīng)營成本和影響生產(chǎn)經(jīng)營行為四個方面19項不得包含的政策措施，嚴(yán)格限定了例外情形的適用條件。
國家市場監(jiān)督管理總局法規(guī)司司長彭新民介紹，《條例》對公平競爭審查制度作了一次全面升級，標(biāo)志著我國已經(jīng)基本形成了具有中國特色、以反壟斷法為核心、內(nèi)容比較完備、制度比較健全的反壟斷法律體系。
“《條例》的出臺使得公平競爭審查制度的法治化又向前邁出堅實一步。”武漢大學(xué)競爭法與競爭政策研究中心主任孫晉表示，這是一個關(guān)鍵的優(yōu)化機(jī)制，將政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的政策措施都納入該審查框架之中，讓政府這只“有形的手”尊重公平競爭的市場規(guī)律，尊重市場對資源配置的決定性作用，從而能夠更好發(fā)揮政府作用。
破除地方保護(hù)，讓公平不停留于“書面”
某地政府的一份含有“區(qū)內(nèi)行政事業(yè)單位和國企在同等條件下優(yōu)先使用本地企業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)”的公告引起當(dāng)?shù)仄髽I(yè)熱議，當(dāng)?shù)厥袌霰O(jiān)管部門在專項督查中發(fā)現(xiàn)該公告違反了公平競爭審查規(guī)定，督促相關(guān)部門抓緊修訂。
“我國建立公平競爭審查制度的目的就是要防止出臺排除、限制競爭的政策措施，為各類經(jīng)營主體公平競爭營造一個良好的環(huán)境。”國家市場監(jiān)督管理總局競爭政策協(xié)調(diào)司司長周智高表示。
除壁壘，護(hù)公平，不少地方此前已有行動，比如浙江省提出工程建設(shè)項目招投標(biāo)領(lǐng)域?qū)ｍ椪巍?yán)格落實公平競爭審查制度、嚴(yán)格實行“非禁即入”等措施。浙江省市場監(jiān)管局反壟斷處相關(guān)負(fù)責(zé)人指出，營造好的營商環(huán)境，政府要有所為，有所不為。對企業(yè)的具體經(jīng)營行為，政府不能強(qiáng)行干預(yù)，但在清理、廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的政策方面，政府要發(fā)揮主體責(zé)任。
在這方面，《條例》明晰了各方職責(zé)。司法部立法二局負(fù)責(zé)人郭啟文表示，根據(jù)《條例》，國務(wù)院建立公平競爭審查協(xié)調(diào)機(jī)制，國務(wù)院市場監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)實施公平競爭審查制度；縣級以上地方人民政府市場監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)在本行政區(qū)域組織實施公平競爭審查制度。
除了排除、限制競爭外，實踐中，一些地方政府為規(guī)模較大的企業(yè)提供特殊獎補(bǔ)，實際也可能會使得部分企業(yè)獲得不正當(dāng)競爭優(yōu)勢。中國人民大學(xué)法學(xué)院教授孟雁北認(rèn)為，由于不同地方之間存在客觀競爭，一些地方政府在制定相關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策時，傾向于將稅收優(yōu)惠政策、補(bǔ)貼等給予本地企業(yè)和項目，進(jìn)而在不同行政區(qū)劃之間設(shè)置了市場壁壘，阻礙了全國統(tǒng)一大市場的形成，成為公平競爭的障礙。
針對這些問題，《條例》要求，沒有法律、行政法規(guī)依據(jù)或者未經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，不得給予特定經(jīng)營者稅收優(yōu)惠，實施選擇性、差異化財政獎勵或者補(bǔ)貼，也不得在要素獲取、行政事業(yè)性收費(fèi)等方面給予特定經(jīng)營者優(yōu)惠。
“目前各地直接出臺、涉及稅收優(yōu)惠的產(chǎn)業(yè)獎補(bǔ)政策已比較少了，但仍有存在爭議的地方。”浙江理工大學(xué)法政學(xué)院教授王健認(rèn)為，如果是普惠性而非選擇性的獎補(bǔ)政策，地方是可以出臺的，比如對地方要優(yōu)先發(fā)展的新能源產(chǎn)業(yè)、軟件產(chǎn)業(yè)、算力產(chǎn)業(yè)予以補(bǔ)貼。但如果具體政策措施規(guī)定對符合一定要求的企業(yè)予以一定獎補(bǔ)，這是否違反《條例》還要具體問題具體分析。
強(qiáng)化剛性約束，避免制度空轉(zhuǎn)
審查機(jī)制的設(shè)置實際上關(guān)系公平競爭審查制度最后能否落到實處。
值得注意的是，《條例》主要延續(xù)了政策措施起草單位的自我審查模式。擬由部門出臺的政策措施，由起草單位或牽頭起草單位開展公平競爭審查；擬由人民政府出臺或提請人大及其常委會審議的政策措施，由市場監(jiān)督管理部門會同起草單位開展審查。在自我審查模式下，如何將公平競爭審查制度落到實處，以避免制度空轉(zhuǎn)？
“我們國家公平競爭審查制度的覆蓋范圍很廣，涉及的政策措施數(shù)量龐大。在這種情況下，由起草單位在起草階段進(jìn)行自我審查，具有現(xiàn)實可行性，也有利于發(fā)揮起草單位的積極性和主動性，保障政策措施的及時性。”周智高表示，同時也要防止起草單位在審查過程中走形式，避免公平競爭審查制度空轉(zhuǎn)，削弱政策實施效果。
周智高表示，為確保審查結(jié)論的客觀和準(zhǔn)確，《條例》要求，在進(jìn)行公平競爭審查時，應(yīng)當(dāng)聽取有關(guān)經(jīng)營者、行業(yè)協(xié)會、商會等利害關(guān)系人的意見，如果涉及社會公共利益，還要聽取社會公眾的意見。在審查結(jié)束后，起草單位還要作出明確的審查結(jié)論；如果是適用例外規(guī)定的，要在審查結(jié)論中進(jìn)行詳細(xì)說明。
“為保障公平競爭審查制度的實施，《條例》規(guī)定了抽查、舉報、督查、約談等一系列監(jiān)督保障措施，進(jìn)一步增強(qiáng)公平競爭審查制度的剛性約束。”郭啟文表示。
“比如，《條例》要求市場監(jiān)管部門建立公平競爭審查抽查機(jī)制，組織對有關(guān)政策措施進(jìn)行抽查，如果發(fā)現(xiàn)違反《條例》要求的政策措施要督促整改；明確國務(wù)院會定期對縣級以上人民政府有關(guān)工作情況開展督查。”周智高表示，如果起草單位未按照《條例》規(guī)定開展公平競爭審查，經(jīng)市場監(jiān)管部門督促仍未整改的，上一級市場監(jiān)管部門可以對其負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談。
孫晉認(rèn)為，“約談”雖然屬于“軟法”，但在實踐當(dāng)中威懾力很大。王健也表示，《條例》規(guī)定“約談”制度會進(jìn)一步強(qiáng)化公平競爭審查制度的剛性約束。
《條例》要求，縣級以上人民政府要把公平競爭審查工作情況納入法治政府建設(shè)、優(yōu)化營商環(huán)境等考核評價體系。
“這是一種更直接、更透明的考核方式，也符合法治政府建設(shè)要求。將公平競爭審查工作情況納入地方考核評價體系，有利于地方政府優(yōu)化統(tǒng)籌協(xié)同機(jī)制，確保相關(guān)預(yù)算投入，促進(jìn)該項工作得以更高效地開展。”華東政法大學(xué)競爭法研究中心執(zhí)行主任鐘剛說。
（本報記者 王金虎 本報通訊員 陳旸）
