【摘要】現(xiàn)階段，我國養(yǎng)老保障體系的覆蓋范圍持續(xù)擴大，待遇水平顯著提高，支出占比逐年提升，財政補助不斷增加。從實現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)來看，當(dāng)前的養(yǎng)老保障體系建設(shè)還面臨一些挑戰(zhàn)，包括養(yǎng)老保障體系的目標(biāo)定位缺乏總體考慮，統(tǒng)籌層次高低不均，身份與戶籍限制流動，制度體系銜接運行不暢，籌資與待遇機制有待完善，財政支出責(zé)任邊界不清等。為此，需要調(diào)整目標(biāo)定位，提高統(tǒng)籌層次，打破身份與戶籍限制，加強制度銜接和部門協(xié)同，完善籌資與調(diào)整機制，建立風(fēng)險應(yīng)對機制。浙江作為省級共同富裕示范區(qū)，在完善養(yǎng)老保障各項制度、提升老年人生活品質(zhì)等方面作出了有益探索，取得了積極的制度成效。
【關(guān)鍵詞】養(yǎng)老保障 基本養(yǎng)老保險 社會救助 福利補貼 共同富裕
【中圖分類號】D632.1/F842.61 【文獻標(biāo)識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2023.19.008
【作者簡介】韓克慶，中國社會科學(xué)院社會發(fā)展戰(zhàn)略研究院研究員、博導(dǎo)。研究方向為社會政策、社會保障與社會發(fā)展。主要著作有《市場邏輯抑或國家責(zé)任：中國社會保障新論》《經(jīng)濟全球化、社會分層和社會保障》《城市最低生活保障制度研究》《Social Welfare in Transitional China》等。
黨的二十大報告提出：“健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、安全規(guī)范、可持續(xù)的多層次社會保障體系。”養(yǎng)老保障是國家通過國民收入再分配的方式，滿足社會成員在老年時期生活需要的制度運行系統(tǒng)，在整個社會保障體系中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，其基本實現(xiàn)形式是以稅收（繳費）和財政支出為基礎(chǔ)的貨幣發(fā)放和服務(wù)購買。當(dāng)前我國養(yǎng)老保障的制度安排主要由城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度、機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度、老年人社會救助制度、老年人福利補貼制度等共同組成。
本文以浙江省為例，[1]旨在考察我國養(yǎng)老保障體系的發(fā)展現(xiàn)狀，尤其是探討在共同富裕目標(biāo)下，養(yǎng)老保障體系面臨的挑戰(zhàn)及其改進措施，從而為完善我國養(yǎng)老保障的制度設(shè)計、改善收入分配狀況、促進共同富裕提出政策建議。
有關(guān)養(yǎng)老保障促進共同富裕的已有研究
養(yǎng)老保障作為社會保障體系的核心組成部分，無論是從保障對象、發(fā)揮的作用，還是從實現(xiàn)路徑上來看，其建設(shè)與完善都是實現(xiàn)共同富裕的必然要求。
養(yǎng)老保障對收入差距的影響。中國式現(xiàn)代化進程中長期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和地域不平衡，凸顯了老年人收入不平等的城鄉(xiāng)和地域特征。已有研究表明，老年人與勞動力人口相比，其收入分配較不平等，且城鄉(xiāng)類別、受教育水平等早期社會經(jīng)濟差異在不平等的形成過程中存在傳遞作用。[2]此外，隨著人口年齡結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變、老齡化程度的加深，我國的城鄉(xiāng)收入差距會呈現(xiàn)擴大態(tài)勢。[3]這種客觀存在，使老年人口成為實現(xiàn)共同富裕的重要目標(biāo)群體。顯而易見，要實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化、扎實推進共同富裕，就需要完善全生命周期的養(yǎng)老保障體系，使其在“提低”與“擴中”中發(fā)揮重要作用。
扎實推進共同富裕，意味著讓全體人民共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果。在收入再分配方面，公共養(yǎng)老金計劃能夠有效緩解老年人收入不平等，依據(jù)發(fā)達國家的經(jīng)驗，在擁有全面、普遍和慷慨的公共養(yǎng)老金制度的國家，老年人收入分配更為平等。[4]養(yǎng)老保障能夠有效緩解老年貧困，提升老年人的生活質(zhì)量，幫助老年人過上有尊嚴的生活。我國養(yǎng)老保險制度在減少收入不平等方面的作用大于其他社會保障制度，而且從代際內(nèi)的收入轉(zhuǎn)移來看，以年度收入評價的當(dāng)期再分配效應(yīng)小于以個人終生收入評價的長期再分配效應(yīng)，因此在制度設(shè)計時應(yīng)綜合這兩種再分配效應(yīng)。[5]從總體上看，不論是從優(yōu)化收入分配格局的視角，還是從增加老年人福利的視角，完善的養(yǎng)老保障都是實現(xiàn)共同富裕的重要制度基礎(chǔ)。
共同富裕視角下養(yǎng)老保障面臨的挑戰(zhàn)。養(yǎng)老保障是實現(xiàn)共同富裕的重要基礎(chǔ)和必然要求，但不合理的制度設(shè)計會在擴大轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的同時加劇不平等，[6]甚至成為實現(xiàn)共同富裕的阻礙?，F(xiàn)階段我國養(yǎng)老保障體系建設(shè)，面臨著統(tǒng)籌層次較低，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、群體之間不平衡等突出挑戰(zhàn)。從統(tǒng)籌層次上來看，較低統(tǒng)籌層次的養(yǎng)老金體系，無法適應(yīng)我國人口老齡化程度與經(jīng)濟發(fā)展水平地區(qū)差異較大的現(xiàn)實國情，不利于保證養(yǎng)老金制度的公平性、可持續(xù)性和便攜性。[7]我國養(yǎng)老保險體系在未來甚至還可能面臨養(yǎng)老金缺口、制度碎片化、轉(zhuǎn)移接續(xù)困難、地區(qū)間財務(wù)不平衡、競爭不公平等挑戰(zhàn)，需要通過全國統(tǒng)籌、國有資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)、完善多層次養(yǎng)老保險建設(shè)、完善待遇調(diào)整機制、漸進延遲退休年齡來保障養(yǎng)老保險公平可持續(xù)發(fā)展。[8]此外，養(yǎng)老保障在地區(qū)與城鄉(xiāng)之間差異大，特別是農(nóng)村地區(qū)面臨老年人口基數(shù)大、老齡化速度快、家庭空巢化等問題，農(nóng)村養(yǎng)老保障在制度設(shè)計上仍存在城鄉(xiāng)分治、政策碎片化等短板，[9]導(dǎo)致城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的“轉(zhuǎn)軌”成本持續(xù)增長。扎實推進共同富裕，需要充分關(guān)照人口老齡化和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平差異顯著的現(xiàn)實國情，建立符合積極老齡觀、健康老齡化、促進人口長期均衡可持續(xù)發(fā)展觀念的養(yǎng)老保障體系。[10]
總結(jié)學(xué)界關(guān)于養(yǎng)老保障的觀點可知，現(xiàn)有研究既肯定了養(yǎng)老保障對滿足老年人福利需求、促進社會平等、實現(xiàn)共同富裕的積極作用，也對不合理的制度設(shè)計所造成的逆向分配效應(yīng)提出了批評。當(dāng)前，有必要進一步從共同富裕和養(yǎng)老保障的關(guān)系出發(fā)，對我國養(yǎng)老保障體系的現(xiàn)狀、問題和優(yōu)化路徑作出歸納總結(jié)。
養(yǎng)老保障體系的制度建設(shè)成效
浙江作為省級共同富裕示范區(qū)，在完善養(yǎng)老保障各項制度、提升老年人生活品質(zhì)等方面作出了有益探索，取得了積極的制度成效。下文將從覆蓋范圍、待遇水平、支出占比、財政補助4個方面，對我國和浙江省的養(yǎng)老保障體系狀況進行分析。
養(yǎng)老保障的覆蓋范圍持續(xù)擴大。從目標(biāo)群體上來看，共同富裕是指全體人民的共同富裕，需要針對不同的收入群體精準(zhǔn)施策，重點幫扶低收入群體，推動更多人邁入中等收入行列。[11]當(dāng)前，我國人口結(jié)構(gòu)已發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，老齡化程度不斷加深。2020年，我國60歲及以上人口達到2.64億，占全國總?cè)丝诘?8.70%；浙江60歲及以上人口也達到了1207.27萬人，占全省總?cè)丝诘?8.70%。[12]在人口老齡化背景下，養(yǎng)老保障在滿足老年人生活需求方面發(fā)揮著越來越重要的作用，并通過基本養(yǎng)老保險制度、社會救助制度和老年人福利補貼制度形成有效的制度屏障。
從基本養(yǎng)老保險制度來看，無論是全國還是浙江，參加人數(shù)和參保率均逐年提高。全國2020年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險三項制度已覆蓋99864.90萬人，參保率達88.90%；浙江基本養(yǎng)老保險參加人數(shù)也從2017年的3913.07萬人增加到2020年的4355.03萬人，參保率從2017年的73.69%提高到2020年的79.57%（見表1）。
除基本養(yǎng)老保險制度外，作為兜底性的社會救助制度也起到了緩解老年人貧困、維持老年人基本生活的重要作用。需要說明的是，老年人社會救助制度與養(yǎng)老保險制度互為補充。一般來說，享受養(yǎng)老金的老年人越多，接受社會救助的老年人數(shù)就會相對越少。從表2可以看出，我國享受社會救助的老年人數(shù)總體上逐年下降，其中2020年為1875.99萬人，占老年人口的比例為7.11%；2020年浙江老年人社會救助的人數(shù)和覆蓋率分別為26.52萬人和2.20%。從老年人福利補貼制度的覆蓋情況看，我國享受老年人福利補貼的人數(shù)呈現(xiàn)上升趨勢，2020年達到3720.79萬人，占全國老年人口的比例為14.09%；浙江老年人福利補貼制度的覆蓋率則有所下降，從2017年的11.42%下降到2020年的10.59%，這與浙江老年人福利補貼準(zhǔn)入條件更為嚴格、制度精準(zhǔn)性更強密切相關(guān)?？傮w來看，由于經(jīng)濟發(fā)展程度較好、老年人收入水平較高，浙江老年人社會救助制度與老年人福利補貼制度的覆蓋率低于全國水平。
養(yǎng)老保障的待遇水平顯著提高。不同的養(yǎng)老保障制度安排有不同的準(zhǔn)入條件和支付標(biāo)準(zhǔn)。浙江在進行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌之前，企業(yè)職工單位繳費率一直處于全國較低水平，2023年起統(tǒng)一升至16%。相較于全國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險標(biāo)準(zhǔn)，浙江城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險個人繳費最高檔次金額更高，最高可達每人每年5000元。
在社會救助制度方面，老年人享受特困人員供養(yǎng)的準(zhǔn)入條件主要是無勞動能力、無生活來源且無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人，或者其法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人無贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)能力；最低生活保障制度的準(zhǔn)入條件為共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，且其家庭是符合當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ霞彝ヘ敭a(chǎn)狀況規(guī)定的家庭。[13]表3結(jié)果顯示，浙江城市低保月平均標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)村低保月平均標(biāo)準(zhǔn)均高于全國水平，2020年分別為882.30元和879.29元。
高齡、經(jīng)濟困難和失能是老年人福利補貼制度的重要準(zhǔn)入條件，具體到各項補貼制度而言，高齡津貼制度主要針對80周歲以上的低收入老年人，[14]養(yǎng)老服務(wù)補貼制度主要針對經(jīng)濟困難的老年人，護理補貼制度主要針對經(jīng)濟困難的失能老年人。[15]浙江對享受城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇的、年滿80周歲的高齡老人，給予高齡補貼，[16]并對具有本省戶籍低收入家庭的60周歲以上失能、失智及生活能夠自理的高齡（80周歲以上）老年人提供養(yǎng)老服務(wù)補貼。[17]目前，浙江省內(nèi)尚未出臺統(tǒng)一的老年人護理補貼政策，但部分地區(qū)已建立起護理補貼制度，如麗水市云和縣為具有本縣戶籍，未享受困難殘疾人生活補貼、重度殘疾人護理補貼和養(yǎng)老服務(wù)補貼的低保、低邊家庭的失能失智人員提供護理補貼，幫助解決他們的長期照護困難。[18]
就基本養(yǎng)老保險制度而言，表4數(shù)據(jù)顯示，我國企業(yè)職工的月人均養(yǎng)老金逐年上升，從2017年的2514.09元上升到2020年的2906.44元；機關(guān)事業(yè)單位工作人員的月人均養(yǎng)老金在2020年有所下降，為5766.94元；城鄉(xiāng)居民月人均養(yǎng)老金呈上升趨勢，2020年為174元。2020年機關(guān)事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老金替代率是企業(yè)職工的1.84倍，是城鄉(xiāng)居民的9.86倍，這說明各項基本養(yǎng)老保險制度的待遇水平仍然存在較大差異。
具體到浙江基本養(yǎng)老保險待遇水平，表4的數(shù)據(jù)顯示，浙江城鎮(zhèn)職工的月人均養(yǎng)老金呈上升趨勢，2020年為3398.05元；機關(guān)事業(yè)單位工作人員的月人均養(yǎng)老金呈下降趨勢，2020年為7402.65元；城鄉(xiāng)居民月人均養(yǎng)老金逐年上升，2020年達到315.23元。相較而言，浙江人均養(yǎng)老金高于全國水平。2020年，浙江機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險的替代率是城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的1.52倍，是城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的7.67倍，相較于全國制度間待遇水平差距，浙江不同養(yǎng)老保險制度間待遇水平差距更小。值得一提的是，浙江多次提高城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)，2021年提高至每人每月180元，[19]在一定程度上縮小了不同養(yǎng)老保險制度間的待遇差距。
養(yǎng)老保障的支出占比逐年提升。改革開放以來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展取得舉世矚目的成就，國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）逐年上升，2020年我國GDP已超過100萬億元。同期，浙江全省生產(chǎn)總值也逐年上升，2020年達到6.46萬億元，增長率為3.60%。隨著經(jīng)濟的增長，我國基本養(yǎng)老保險基金支出及其占GDP的比重亦逐年提高，2020年分別為54656.50億元和5.38%。從浙江的情況來看，基本養(yǎng)老保險基金支出及其占全省生產(chǎn)總值的比重均逐年增加，2020年分別為4191.32億元和6.49%（見表5）。
在社會救助支出與老年人福利補貼支出上，如表6結(jié)果顯示，我國老年人社會救助支出呈上升趨勢，其中2020年為2432.21億元，占GDP的0.24%；浙江老年人社會救助支出也逐年上漲，2020年為63.97億元，占全省生產(chǎn)總值的0.10%。我國老年人福利補貼支出逐年增加，2020年為292.20億元，占GDP的0.03%；2020年浙江老年人福利補貼支出為8.43億元，占全省生產(chǎn)總值的0.01%。
總體來看，浙江和全國的養(yǎng)老保障支出均逐年上升。其中，2017～2020年全國養(yǎng)老保障支出依次為42646.74億元、49770.96億元、54643.70億元、57380.91億元，全國養(yǎng)老保障支出占GDP的比重依次為5.13%、5.41%、5.54%、5.65%。浙江養(yǎng)老保障支出的增長率總體上高于全國水平，浙江養(yǎng)老保障支出占全省生產(chǎn)總值的比重高于全國養(yǎng)老保障支出占GDP的比重。2017～2020年浙江養(yǎng)老保障支出依次為2909.10億元、3385.04億元、3860.73億元、4263.72億元，浙江養(yǎng)老保障支出占GDP的比重依次為5.55%、5.84%、6.18%、6.60%（見表7）。
養(yǎng)老保障的財政補助不斷增加。在養(yǎng)老保障的財政補助方面，如表8數(shù)據(jù)顯示，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的財政補助及其占比均呈上升趨勢，2020年分別為11719.66億元和26.41%；城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的財政補助逐年上漲，2020年為3134.59億元，但財政補助占比在2020年下降為64.59%。浙江城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的財政補助及其占比均逐年上升，2020年分別為328.93億元和13.68%；城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的財政補助逐年上升，2020年為185.94億元，而財政補助占比在2020年下降為61.85%。由此可以看出，浙江各項養(yǎng)老保險制度的財政補助占比均低于全國平均水平。但無論是浙江還是全國，不同養(yǎng)老保險類別的財政補助占比相差較大，養(yǎng)老保險制度間的財政補助公平性有待提高。
社會救助和老年人福利補貼的資金來源于中央和地方的財政轉(zhuǎn)移支付，如表9數(shù)據(jù)顯示，全國最低生活保障、特困人員供養(yǎng)的財政補助均呈上升趨勢，2020年分別為1963.59億元和468.63億元；全國高齡補貼、護理補貼的財政補助也呈上升趨勢，2020年分別為242.01億元和18.10億元，而對養(yǎng)老服務(wù)的財政補助從2017年的61.02億元下降到2020年的32.08億元。浙江最低生活保障和特困人員供養(yǎng)的財政補助逐年上升，2020年分別為58.47億元和5.50億元；浙江高齡補貼的財政補助也逐年上升，2020年為4.44億元；而對養(yǎng)老服務(wù)財政補助卻呈下降趨勢，2020年為3.87億元，對護理補貼的財政補助在2020年也有所下降，為0.12億元。總體來看，包括浙江在內(nèi)，全國養(yǎng)老保障的財政補助呈上漲趨勢，財政投入力度在逐步加大。
養(yǎng)老保障體系發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)
現(xiàn)階段，我國養(yǎng)老保險制度基本定型，社會救助制度與老年人福利補貼制度不斷發(fā)展，經(jīng)濟困難、失能老人等制度對象不斷增加，經(jīng)濟快速發(fā)展為養(yǎng)老保障進一步發(fā)展提供了雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)。但是，從實現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)來看，無論是浙江還是全國，養(yǎng)老保障體系還面臨著一些挑戰(zhàn)。具體來說，養(yǎng)老保障體系在制度設(shè)計的目標(biāo)定位、統(tǒng)籌層次、制度銜接、財政責(zé)任劃分等方面仍存在不足，需要進一步加以完善。
目標(biāo)定位缺乏總體考慮。目前養(yǎng)老保障體系的各項制度雖有相應(yīng)的規(guī)定，但現(xiàn)有制度在目標(biāo)定位方面還缺乏總體考慮。此外，屬地化管理原則在適應(yīng)各地經(jīng)濟發(fā)展差異的同時，也導(dǎo)致各地制度執(zhí)行存在差異。其中，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度和老年人福利補貼制度的目標(biāo)定位模糊問題最為突出。根據(jù)國務(wù)院出臺的政策文件，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度作為一項保險制度，應(yīng)明確相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，強調(diào)個人繳費責(zé)任并維持基金收支平衡。但事實上，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度是一項更偏向于依賴財政補貼的福利制度，其定位存在保險與福利之間的含混不清。比如，浙江居民養(yǎng)老保險財政補助金待遇占84%，個人繳費形成的個人賬戶待遇僅占16%左右，難以實現(xiàn)基金收支平衡。
財政提到了居保制度的定位問題，到底是傾向福利制度還是把它作為一個基本養(yǎng)老保險制度來定位？國務(wù)院的文件很明確，它就是一個基本養(yǎng)老保險制度。但如果是按照這么一個定位，相關(guān)的個人繳費，各方的主觀能動性也好、責(zé)任也好，是需要配套的。從現(xiàn)在來看，對于居民養(yǎng)老保險，個人繳費積累還是比較少的。我們350元∕月的待遇，財政補助資金的待遇占84%，個人繳費形成的個人賬戶養(yǎng)老金占16%左右，所以個人養(yǎng)老的積累還是不足的。從制度層面，還需要有些比較大的突破，才能夠吸引農(nóng)民或者居民個人多繳費。[20]
老年人福利補貼制度，也存在概念使用和政策執(zhí)行上的混亂?，F(xiàn)階段我國的老年人福利補貼，既存在以市民身份和年齡為準(zhǔn)入條件的高齡津貼，也有依據(jù)經(jīng)濟困難和失能程度發(fā)放的養(yǎng)老服務(wù)補貼和失能護理補貼。各地區(qū)既有三項補貼疊加發(fā)放的情況，也有將三項補貼合為一項的情況。浙江老年人福利補貼的發(fā)放限制條件較為嚴格：為享受城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇的、年滿80周歲的高齡老人，每月給予不低于30元的高齡補貼；[21]為具有本省戶籍的低收入家庭的60周歲以上失能、失智及生活能夠自理的高齡（80周歲以上）老年人提供養(yǎng)老服務(wù)補貼。[22]綜合比較全國與浙江老年人福利補貼的實踐可知，浙江的養(yǎng)老服務(wù)補貼對象主要為經(jīng)濟困難的失能老年人，其本質(zhì)上為護理補貼。但民政部的養(yǎng)老服務(wù)補貼對象主要為經(jīng)濟困難的老年人，與老年人社會救助的覆蓋對象存在重疊，這種理念上的混淆也給地方的政策執(zhí)行造成了操作困難。
在養(yǎng)老保障體系方面，建議國家的制度能夠統(tǒng)一，特別是養(yǎng)老服務(wù)補貼，從國家層面來說，這個概念有點不清。我們浙江省的養(yǎng)老服務(wù)補貼就是一個護理補貼，但是國家民政部的養(yǎng)老服務(wù)補貼的對象是低保家庭的老年人——在領(lǐng)取低保金以后生活仍然困難的，給他一個養(yǎng)老服務(wù)補貼，失能失智的給他一個護理補貼。我們覺得，如果低保家庭的老年人在領(lǐng)取低保金以后生活仍然有困難，也就是說他還是在社會救助的范圍，社會救助有低保的、有特困的，還有臨時救助的……如果符合條件的，可以給他臨時救助，或者提高低保的標(biāo)準(zhǔn)，也可以通過其他一些途徑。生活補助的就是生活補助的，護理補助的就是補助服務(wù)的，最好能夠把這個概念厘清。我們自己覺得我們對養(yǎng)老服務(wù)的補貼應(yīng)該沒錯，但是概念太多了，基層也不好操作。[23]
目標(biāo)定位不清晰還導(dǎo)致了各項制度待遇水平難以確定、制度之間的關(guān)系難以厘清。從縮小貧富差距的角度上看，通過社會救助制度和選擇性福利制度為經(jīng)濟困難的老年人提供基本生活保障，能夠起到“提低”與“擴中”的作用。然而，現(xiàn)階段我國養(yǎng)老保障體系既存在未能完全覆蓋低收入群體的“窄化”問題，也存在財政補貼城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、高齡津貼導(dǎo)致的福利疊加與“泛化”問題。在老年人社會救助方面，仍有部分低保邊緣群體未納入保障范圍，同時城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金普遍低于低保金。在老年人福利補貼方面，高齡津貼作為普惠性福利，面向的是全體高齡老年人。這種以年齡為標(biāo)準(zhǔn)的福利津貼，雖然在政策執(zhí)行上更為便捷，卻未能明確津貼本身的定位，在待遇標(biāo)準(zhǔn)的制定上存在進一步調(diào)整的空間。
問題不僅是浙江省特有的，是全國普遍的。基本養(yǎng)老保障制度有很多挑戰(zhàn)，一方面我們說在經(jīng)濟下行時，要量力而行；但另一方面，我們又定位不精準(zhǔn)，“撒胡椒面”。我們講基本養(yǎng)老保障制度窄化和泛化并存，一方面是政策的基本保障對象始終守著從原來的五保、低保到低邊，這部分人口是非常少的。浙江1000多萬老年人，符合這個對象的只有24萬，這里面失能的人按大的失能概念來算，也就是6%，2萬多人，覆蓋面非常窄。另一方面，很多制度設(shè)計的時候又泛化。現(xiàn)在養(yǎng)老服務(wù)補貼不再是救助性，它帶有福利的性質(zhì)，標(biāo)準(zhǔn)也很高，很多部門在做，就會產(chǎn)生新的福利堆積和福利不公平現(xiàn)象，而且福利斷層了，沒有福利梯度。很多地方出臺了養(yǎng)老服務(wù)條例，推高齡普惠政策，老人給服務(wù)補貼，高齡給予普惠。但是高齡津貼定位也不清晰，錢到底是發(fā)給他吃飯的還是請保姆的、還是吃藥？到底解決什么問題？高齡普惠財政的盤子就大大擴大了，因為高齡老人占15%，所以我們現(xiàn)在養(yǎng)老補貼的財政預(yù)算里面可能70%給這部分人，而這部分補貼完全是錦上添花。[24]
統(tǒng)籌層次高低不均。受制度設(shè)計理念、地區(qū)發(fā)展不平衡與財政分割的影響，養(yǎng)老保障體系整體統(tǒng)籌層次較低，帶來了地區(qū)分割與地方利益不平衡的挑戰(zhàn)。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度長期處于地區(qū)分割的狀態(tài)，各地區(qū)參保人養(yǎng)老保險繳費標(biāo)準(zhǔn)與待遇千差萬別。企業(yè)法定養(yǎng)老保險受企業(yè)性質(zhì)、行業(yè)與地區(qū)差異化政策的影響，參保人數(shù)、繳費基數(shù)和費率不實的現(xiàn)象較為普遍，不僅不利于推動地區(qū)經(jīng)濟均衡發(fā)展，也使得我國基本養(yǎng)老保險制度的互助共濟性不足，難以充分發(fā)揮大數(shù)法則的效能。盡管現(xiàn)階段城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌已經(jīng)開始起步，但基本養(yǎng)老保險的繳費與基金運營管理主要仍由省級單位承擔(dān)，經(jīng)濟增速放緩與屬地化管理對中央政府資金調(diào)配形成了較大壓力。不論是從提高制度公平性的角度出發(fā)，還是基于降低財政風(fēng)險、提升制度可持續(xù)性的考慮，建立全國統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險制度已經(jīng)成為共同富裕背景下養(yǎng)老保障體系發(fā)展的必然要求。
浙江從1984年開始建立社會保險制度，1999年實施了《浙江省職工基本養(yǎng)老保險條例》，2020年規(guī)范了省級統(tǒng)籌，實現(xiàn)了政策執(zhí)行、基金收支、責(zé)任分擔(dān)、經(jīng)辦服務(wù)的統(tǒng)一。今年（2022年）1月份開始進行全國統(tǒng)籌，浙江省5月16號進入統(tǒng)籌，進一步完善了結(jié)構(gòu)。到現(xiàn)在為止，盡管基本養(yǎng)老保險也全國統(tǒng)籌，但是繳費還在省級層面。而且現(xiàn)在看來，經(jīng)濟低速增長對轉(zhuǎn)移支付、對中央政府的資金調(diào)配形成很大壓力。[25]
相較于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險而言，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)籌層次更低，導(dǎo)致各地區(qū)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險籌資標(biāo)準(zhǔn)未能統(tǒng)一、待遇標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整主要由地方部門主導(dǎo)、地區(qū)與城鄉(xiāng)之間養(yǎng)老金存在較大差異、城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度互助共濟性不足等問題。在經(jīng)濟發(fā)展程度較高、省內(nèi)差距較小的浙江，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金在調(diào)整次數(shù)和最低標(biāo)準(zhǔn)上明顯高于全國水平。但從統(tǒng)籌層次上來看，浙江城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金仍處于縣級統(tǒng)籌的階段，由各地市提供城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低待遇標(biāo)準(zhǔn)，縣級單位根據(jù)自身發(fā)展情況具體執(zhí)行。
如表10的數(shù)據(jù)顯示，2017年至2021年，浙江省內(nèi)各地市城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低待遇標(biāo)準(zhǔn)仍存在較大差距，各地市標(biāo)準(zhǔn)的制定和待遇上調(diào)水平各有不同。其中寧波市的城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金為歷年來浙江省內(nèi)最高，麗水市為浙江省內(nèi)待遇水平最低。浙江經(jīng)濟發(fā)展水平差距較小的地市，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次相對較高、待遇標(biāo)準(zhǔn)差距較小，制度再分配功能更強，而其余各地市城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險則面臨著待遇標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的問題。
目前浙江省居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金還是縣級統(tǒng)籌，每個縣有一個標(biāo)準(zhǔn)，但是市里也會總體規(guī)劃，大致趨向于統(tǒng)一。有些比較均衡的市可能就一個標(biāo)準(zhǔn)，不是很均衡的可能定兩個標(biāo)準(zhǔn)、三個標(biāo)準(zhǔn)、四個標(biāo)準(zhǔn)，就是在慢慢趨于統(tǒng)一?？傮w來看，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金正在上調(diào)之中，國家基礎(chǔ)養(yǎng)老金這次剛調(diào)了5塊，是98塊，我們省里現(xiàn)在是180塊。地方上各個市不一樣，目前最高的基礎(chǔ)養(yǎng)老金是310塊，最低是225塊。從（差異）比例來看，其實是1.38∶1。從這個角度來分析，城鄉(xiāng)養(yǎng)老已經(jīng)在壓縮收入差距，已經(jīng)起到調(diào)節(jié)作用了。[26]
身份與戶籍限制流動。當(dāng)前養(yǎng)老保障仍存在較為明顯的身份和地區(qū)區(qū)隔，導(dǎo)致流動人口在準(zhǔn)入條件、待遇享受等方面受到諸多限制。以養(yǎng)老保險制度為例，基本養(yǎng)老保險制度的建立以傳統(tǒng)雇傭關(guān)系的職業(yè)身份為基礎(chǔ)，主要解決的是勞動力市場中城鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老保障問題，缺乏對城鎮(zhèn)個體勞動者和農(nóng)民的保障。2005年，國務(wù)院針對農(nóng)民工問題，提出要擴大城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的覆蓋范圍，統(tǒng)一城鎮(zhèn)個體工商戶和靈活就業(yè)人員參保繳費政策。[27]2010年施行的《社會保險法》規(guī)定，無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加基本養(yǎng)老保險的非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員也可以參加基本養(yǎng)老保險。[28]《浙江省職工基本養(yǎng)老保險條例》同樣規(guī)定，無雇工的城鎮(zhèn)個體戶、城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員可以按照規(guī)定，以個體身份參加職工基本養(yǎng)老保險。在實際政策執(zhí)行中，靈活就業(yè)人員參保時面臨著戶籍限制與高繳費負擔(dān)等問題，會偏向選擇參加戶籍所在地的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，或者是在“自愿”原則下直接不繳保險。
靈活就業(yè)人員和流動人口參保困難，反映了當(dāng)前養(yǎng)老保障的戶籍限制與社會保障管理上的不足之處。改革開放以來，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和社會流動的加劇，我國流動人口的規(guī)模逐漸擴大。截至2020年，全國流動人口的數(shù)量已達3.76億人。[29]浙江作為經(jīng)濟發(fā)達的人口流入大省，2020年省內(nèi)流動人口937萬人，跨省流動人口約為1618萬人，[30]其中2020年凈遷入人口數(shù)量為28.03萬，凈遷出人口數(shù)量為7.69萬人。[31]據(jù)浙江省人力資源和社會保障廳提供的數(shù)據(jù)顯示，2017年浙江無雇工的城鎮(zhèn)個體戶、城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員等以個體身份參保者共有502.03萬人，2021年已達549.15萬人。[32]此外，老年人福利補貼等制度仍以戶籍為準(zhǔn)入條件，使得許多沒有本地戶籍的常住人口，仍面臨著福利補貼與養(yǎng)老服務(wù)獲取等養(yǎng)老保障待遇上的阻礙。
浙江省的參保率還不是很高，按常住人口和就業(yè)人口來算，參保率達到72%左右。“七普”下來，浙江從外面流進來的青年人1600萬。這1600萬人中可能大多數(shù)沒有參加企業(yè)職工保險，也沒有參加居民的。根據(jù)掌握的情況來看，參保總共6500萬人，但是參加企業(yè)職工保險的是3200萬，其中還有70萬斷保的，800多萬是已經(jīng)在領(lǐng)取養(yǎng)老保險的。按照制度設(shè)計，如果他（流動人口）繳滿15年，在哪個地方繳的時間長就愿意在哪個地方辦退休手續(xù)。從制度設(shè)計上流動人口偏向在浙江退休，他可以在他們家鄉(xiāng)養(yǎng)老，但是退休要拿浙江的待遇，拿的養(yǎng)老金就高于家鄉(xiāng)的養(yǎng)老金。[33]
由于各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平差異較大，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險、社會救助與老年人福利補貼待遇標(biāo)準(zhǔn)還會受到各地區(qū)財政支出的影響。以老年人最低生活保障制度為例，浙江省內(nèi)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)、城市與農(nóng)村之間的低保標(biāo)準(zhǔn)和平均補差情況存在較大差異?？偟膩碚f，養(yǎng)老保障各項制度存在的職業(yè)身份和戶籍限制，給靈活就業(yè)人員與流動人口養(yǎng)老保障設(shè)置了障礙，不利于勞動力的跨區(qū)域流動與人才優(yōu)化配置，也為縮小群體、城鄉(xiāng)與地區(qū)之間的養(yǎng)老保障待遇差距造成了困難。
制度體系銜接運行不暢。從理論上看，在養(yǎng)老保障的制度體系之中，社會救助、基本養(yǎng)老保險與老年人福利補貼在目標(biāo)定位上具有層次性，即老年人社會救助發(fā)揮兜底功能，社會保險居于其上，老年人社會福利屬于更高層次的保障。但現(xiàn)階段城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金明顯低于低保標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致部分經(jīng)濟困難的老年人，寧可申請低保也不愿意參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險。此外，現(xiàn)階段老年人福利補貼制度與社會救助制度的關(guān)系也亟需厘清。
除了社會救助、基本養(yǎng)老保險與老年人福利補貼的制度銜接問題之外，我國養(yǎng)老保障體系還面臨著不同養(yǎng)老保險制度的銜接和跨地區(qū)養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的問題。以城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)移接續(xù)為例，我國雖已頒布《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》（人社部發(fā)〔2014〕17號），但在關(guān)系轉(zhuǎn)接時限上，暫行辦法規(guī)定職工向城鄉(xiāng)居民保險轉(zhuǎn)接時需要達到法定退休年齡，從而限制了參保人關(guān)系的轉(zhuǎn)接。依據(jù)暫行辦法，若城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險參保者選擇轉(zhuǎn)入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，繳費合并累計計算，個人賬戶資金同樣轉(zhuǎn)移到城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的個人賬戶，但統(tǒng)籌賬戶之中的資金并不轉(zhuǎn)移；若城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參保者轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，其城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險繳費年限不能累計計算，從而造成繳費年限的中斷。
（養(yǎng)老保險制度）存在一個問題就是路徑依賴，你剛開始參加的是居民保，他要改為企業(yè)職工保，這個渠道盡管是開的，可是他原來繳的費怎么管理？比如我繳到居民保了，現(xiàn)在要參加城鎮(zhèn)職工了，從居民保還是不能轉(zhuǎn)出。一些去打工的才可以轉(zhuǎn)，而且個人賬戶可以轉(zhuǎn)，年限轉(zhuǎn)不了。從職工轉(zhuǎn)到農(nóng)村來可以，從農(nóng)村轉(zhuǎn)到城市去不行。因為現(xiàn)在年限、繳費完全不一樣的，你要當(dāng)作視同（繳費）肯定不行。[34]
此外，制度銜接過程中信息化程度不高、養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)操作規(guī)范性不足，也給流動人口跨地區(qū)養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)帶來諸多不便。由于長期的地方分割，不同養(yǎng)老保險統(tǒng)籌單位往往會使用便于自身管理的信息系統(tǒng)，在籌資標(biāo)準(zhǔn)和待遇計發(fā)參數(shù)設(shè)計上亦存在差異。甚至有些信息化水平不足的地區(qū)，在基層人員的不規(guī)范操作下，出現(xiàn)了養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)接信息未能及時更新甚至丟失的情況。
籌資調(diào)整機制存在缺陷。人口結(jié)構(gòu)作為影響福利供給的重要需求因素，不僅會影響資金供應(yīng)能力，還會影響制度運轉(zhuǎn)的潛在成本，進而影響制度的抗耐性。[35]人口老齡化必然給養(yǎng)老保障帶來資金支出壓力，而制度本身的缺陷又會加劇養(yǎng)老保障資金支出的區(qū)域性與結(jié)構(gòu)性矛盾。從籌資機制看，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度面臨著繳費年限過短、退休人員人力資源浪費等問題，制度轉(zhuǎn)軌的歷史債務(wù)也給基金的可持續(xù)運營帶來了挑戰(zhàn)，個人賬戶可繼承、繳費基數(shù)未能夯實更是加劇了支出壓力。
現(xiàn)在繳費年限15年太短。（浙江?。┴斦ツ暄a了130億，此外還要上交調(diào)劑金。繳費年限，國家已經(jīng)有考慮要延長，但是最終還是遲遲沒調(diào)。而且一個人繳費跟一個人享受的待遇相比是不平衡的。比如我們個人賬戶的設(shè)計，如果你活的時間長了，統(tǒng)籌金會撥付相應(yīng)數(shù)額；如果在領(lǐng)完之前就已經(jīng)身故了，還可以繼承。包括現(xiàn)在的基礎(chǔ)養(yǎng)老金計發(fā)基數(shù)是全社會平均工資，但是我們繳費的基數(shù)又是打了折的繳費基數(shù)，這里有一些設(shè)計不合理、不科學(xué)的地方，導(dǎo)致會加劇資金的虧空。[36]
由于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度名義繳費率偏高，過高的籌資壓力對于企業(yè)經(jīng)營發(fā)展也造成了很大影響。很多企業(yè)特別是中小微企業(yè)參保負擔(dān)較重，導(dǎo)致企業(yè)參保積極性不高，部分企業(yè)甚至通過不簽合同、瞞報人數(shù)等方式逃避參保，這不僅不利于進一步擴大養(yǎng)老保障的覆蓋面，更損害了勞動者的合法權(quán)益。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的個人自愿參保原則，也導(dǎo)致部分群體出于當(dāng)期消費和養(yǎng)老規(guī)劃意識不強等原因而不愿參保。
現(xiàn)在有兩種傾向，一個是企業(yè)本身想把社保省下來作為利潤處理，就是盡量不繳，企業(yè)自覺性不是很高。浙江跟廣東的情況都一樣，就是瞞報職工人數(shù)。一個是職工本身是外來務(wù)工人員，很有可能也不愿意繳，他只要你發(fā)給我錢就可以，至于養(yǎng)老是以后的事情，人的意識上還是有差異。[37]
從待遇調(diào)整機制上來看，我國已經(jīng)初步建立了與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)的養(yǎng)老保障待遇調(diào)整機制。相關(guān)政策規(guī)定，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金要根據(jù)職工平均工資增長、物價上漲情況適時調(diào)整。[38]城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險亦建立了待遇確定機制、基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機制、個人繳費檔次標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整機制、繳費補貼調(diào)整機制，以促進城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展、城鄉(xiāng)居民收入增長、物價變動等情況相適應(yīng)。[39]老年人社會救助、老年人福利補貼則根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平和老年人的實際需要進行調(diào)整，[40]各地根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、物價變動情況和財力狀況自主確定。[41]然而，各項制度的待遇調(diào)整機制在設(shè)計理念和規(guī)范性上仍有待進一步提升。以基本養(yǎng)老保險制度的待遇調(diào)整機制為例，城鎮(zhèn)職工與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的待遇上調(diào)水平和待遇上調(diào)次數(shù)差距明顯，國家財政對于養(yǎng)老金的補貼壓力也不斷加大。
我們的養(yǎng)老金調(diào)整機制并不規(guī)范。第一個，現(xiàn)在的制度可持續(xù)性不足，全國統(tǒng)籌也不能解決所有問題。第二，現(xiàn)在職工跟居民之間養(yǎng)老金差距過大。職工退休每一次增加養(yǎng)老金，增加部分比當(dāng)?shù)剞r(nóng)民（養(yǎng)老金）的總量還要高。這里還有個理念的問題，社會保險本來是籌資和待遇相匹配、權(quán)利相對應(yīng)的，這里最重要的是要控制待遇。控制待遇有什么好處呢？第一，將來基金可能平衡；第二，和農(nóng)民的差距縮小。[42]
財政支出責(zé)任邊界模糊。財政公共預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)依據(jù)制度定位發(fā)揮不同的作用。由政府負責(zé)的社會救助和老年人福利補貼項目，財政支出對其負有全責(zé)?；攫B(yǎng)老保險作為社會保險項目，應(yīng)當(dāng)強調(diào)籌資與待遇之間的匹配，并維持自身基金平衡，保證制度正常運轉(zhuǎn)。但從實際情況來看，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度中，國家財政不僅發(fā)揮了承擔(dān)轉(zhuǎn)制成本和制度運行成本的作用，還承擔(dān)了待遇上調(diào)和維持基金平衡的兜底責(zé)任。從城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的財政責(zé)任來看，由于納入了大量應(yīng)當(dāng)參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的靈活就業(yè)人員，從而擴大了政府的財政支出責(zé)任。
國家財政對于養(yǎng)老金的補貼和補助，從10年之前的每年2000多億，逐步增加到3000多億、4000多億、5000多億，一直加到6000億……農(nóng)民養(yǎng)老金也有補貼，基礎(chǔ)養(yǎng)老金是國家財政部支出的，當(dāng)然國家是各級財政，有的地方還有給個人賬戶少量的補貼，像浙江省有個年限養(yǎng)老金。但是你算算，中央財政對退休工人的、對職工的養(yǎng)老保險基金的補助，跟對以農(nóng)民為主的居民養(yǎng)老金的補助，無論是總量還是人均都有差距。[43]
各級政府的財政責(zé)任，尤其是中央與地方財政權(quán)責(zé)關(guān)系的厘清，也是進一步完善養(yǎng)老保障體系、推進養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的關(guān)鍵所在。在不同的統(tǒng)籌層級中，中央政府和地方政府的財政權(quán)責(zé)存在著明顯區(qū)別。由于現(xiàn)階段養(yǎng)老保險調(diào)劑比例設(shè)計和各地基金收支狀況未能完全匹配，中央所能掌握的調(diào)劑金總量未達到最優(yōu)規(guī)模，各地養(yǎng)老保險基金平衡也未達到最優(yōu)狀態(tài)。[44]在養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌步入成熟期后，應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)全國統(tǒng)收統(tǒng)支的制度模式，將中央與地方共同承擔(dān)財政責(zé)任逐漸轉(zhuǎn)向由中央支出責(zé)任為主導(dǎo)，強化中央財政收支決策權(quán)與調(diào)劑權(quán)，依據(jù)各地人口年齡結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟社會發(fā)展水平差異對中央財政補貼范圍作出調(diào)整。然而，現(xiàn)階段基本養(yǎng)老保險制度各級政府財政的責(zé)任分擔(dān)比例仍不清晰，出現(xiàn)了政府間財政籌資邊界模糊、財政支出責(zé)任分擔(dān)不合理的狀況。特別是城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，由于對財政補貼的依賴性較強，在未明確地方財政支出責(zé)任的情況下，容易造成不同地區(qū)政府財政負擔(dān)不均，影響財政補貼的可持續(xù)性。
從財政上來講，農(nóng)民（城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險）是低強制，自己不交，家里拿不上那個錢，這種情況待遇沒法上去。財政上拿錢怎么來弄？浙江也已經(jīng)快過了財政的紅利期了，因為浙江農(nóng)民戶口占的量大，（城鎮(zhèn)）居民僅有500多萬人。但是對浙江來說，外地人的錢流動的話，就落在浙江了，但如果固化下來，就不會在浙江，這個叫做“福利磁吸”效應(yīng)?？沙掷m(xù)性是個問題，立法了以后才能把這個盤子可持續(xù)下去。[45]
完善養(yǎng)老保障體系的政策建議
在中國式現(xiàn)代化進程中，實現(xiàn)共同富裕是需要長期奮斗的系統(tǒng)工程。在日益復(fù)雜的內(nèi)外部社會風(fēng)險之下，應(yīng)當(dāng)綜合考慮現(xiàn)階段我國養(yǎng)老保障體系面臨的主要問題，明確養(yǎng)老保障促進共同富裕的政策路徑。
調(diào)整目標(biāo)定位。健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、安全規(guī)范、可持續(xù)的多層次社會保障體系，不僅是養(yǎng)老保障發(fā)展的必然要求，更與扎實推動共同富裕的目標(biāo)相契合?，F(xiàn)階段我國養(yǎng)老保障體系仍存在制度目標(biāo)定位模糊等問題，造成對低收入群體保障不足、福利懸崖與福利疊加等問題并存，需要從總體上調(diào)整目標(biāo)定位，發(fā)揮其提綱挈領(lǐng)的作用。針對城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險和老年人福利補貼制度目標(biāo)定位模糊的問題，應(yīng)當(dāng)強化基本養(yǎng)老保險的主體作用，以保險福利涵蓋救助福利所保障的對象，為全體人民提供更高水平的養(yǎng)老保障。針對無力繳納保險的困難群體，可以考慮由國家承擔(dān)繳費責(zé)任，抑或給予適當(dāng)補貼，避免制度銜接不暢、待遇水平過低等造成的貧困陷阱。概述之，養(yǎng)老保障體系要形成合理的福利梯度，各項制度緊密關(guān)聯(lián)，有效發(fā)揮促進共同富裕目標(biāo)的整體效能。
提高統(tǒng)籌層次。實現(xiàn)共同富裕，意味著消除城鄉(xiāng)差別、地區(qū)差別和群體差別，需要打破養(yǎng)老保障地區(qū)分割和地方利益割據(jù)的格局。提高養(yǎng)老保障統(tǒng)籌層次，不僅有利于加強制度的互助共濟性，還能防范基金不可持續(xù)的風(fēng)險。首先，要打破城鄉(xiāng)分立的局面，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障一體化。浙江多地已實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，有的地區(qū)城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險待遇已經(jīng)接近城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的待遇水平，為全國范圍內(nèi)推進養(yǎng)老保障體系的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌提供了有益借鑒。其次，要破除影響社會流動的障礙因素，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一管理養(yǎng)老保障基金、制定統(tǒng)一的發(fā)放政策，使養(yǎng)老保險關(guān)系能在不同地區(qū)順利轉(zhuǎn)移接續(xù)。最后，要逐步縮小人群差異，將不同職業(yè)群體之間、代際之間的養(yǎng)老保障水平差距控制在合理范圍內(nèi)。未來在養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的推進上，還應(yīng)進一步統(tǒng)一繳費率、繳費基數(shù)、待遇計發(fā)等政策，合理劃分中央與地方財政支出責(zé)任，并通過建立統(tǒng)一的信息系統(tǒng)，實現(xiàn)全國信息資源共享。
打破身份與戶籍限制。實現(xiàn)共同富裕的養(yǎng)老保障體系，應(yīng)當(dāng)是覆蓋全民的普惠性制度安排。這就要求在制度設(shè)計理念上，應(yīng)綜合考慮我國人口老齡化與地區(qū)、城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展不平衡的現(xiàn)實狀況，逐步建立以公民身份為基礎(chǔ)的制度體系，從現(xiàn)階段覆蓋戶籍人口轉(zhuǎn)向覆蓋常住人口、從覆蓋正規(guī)就業(yè)者擴大到覆蓋全體勞動者，避免養(yǎng)老保障的“窄化”與“泛化”問題。具體而言，就是要打破靈活就業(yè)人員和流動人口享受養(yǎng)老保障的身份與戶籍限制，破除現(xiàn)有制度設(shè)計城鄉(xiāng)分割和地區(qū)分割的局面，從而確保真正有需要的老年人群體得到應(yīng)有的保障。與此同時，還應(yīng)進一步縮小不同養(yǎng)老保險制度之間、城市與農(nóng)村老年人社會救助和福利補貼的待遇差距，解決由制度分割和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不均衡導(dǎo)致的群體間待遇不平衡的問題。
加強制度銜接和部門協(xié)同。制度銜接是實現(xiàn)養(yǎng)老保障高質(zhì)量發(fā)展的重要一環(huán)?；攫B(yǎng)老保險制度應(yīng)當(dāng)和老年人社會救助制度有效銜接，明確城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險和最低生活保障制度的目標(biāo)定位，逐步提升城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的待遇水平。老年人救助制度和老年人福利補貼制度之間亦應(yīng)加強銜接，在提升瞄準(zhǔn)精準(zhǔn)度的同時，避免覆蓋群體過窄抑或是福利疊加的現(xiàn)象。為解決養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)時養(yǎng)老保障權(quán)益不對等、跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)困難等問題，應(yīng)在制度設(shè)計上打破繳費年限積累和賬戶資金轉(zhuǎn)移的限制，通過健全全國統(tǒng)一的信息系統(tǒng)，實現(xiàn)分段計算參保年限、加權(quán)計發(fā)養(yǎng)老金待遇，進一步提升基本養(yǎng)老保險制度的便攜性。此外，還應(yīng)當(dāng)明確不同部門的權(quán)責(zé)關(guān)系，避免部門職能分割或交叉重疊，以浙江正在探索建設(shè)的“共富型大社保體系”為例，探索并實現(xiàn)人社部門、民政部門、醫(yī)保部門等部門之間的職能協(xié)作和一體化管理，為居民提供由老年人社會救助、基本養(yǎng)老保險與老年人福利補貼構(gòu)成的覆蓋全生命周期的高質(zhì)量養(yǎng)老保障體系。
完善籌資與調(diào)整機制。在籌資調(diào)整機制方面，首先，要合理確定基本養(yǎng)老保險的繳費率與繳費基數(shù)，適當(dāng)降低養(yǎng)老保險繳費率，以達到提升養(yǎng)老保險收繳率、擴大養(yǎng)老保險覆蓋范圍的目標(biāo)，推動養(yǎng)老保險基金收支平衡。其次，養(yǎng)老保險的籌資機制要適應(yīng)人口結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，適當(dāng)提高基本養(yǎng)老保險的繳費年限，適時出臺延遲退休年齡政策方案，促進代際公平的實現(xiàn)。最后，要完善財政補助的調(diào)整機制，明確不同制度的財政責(zé)任以及央地財政履責(zé)邊界，平衡不同制度的財政投入，提高財政補助的公平性，可參考浙江建立的“錢隨人走”的財政補貼模式以及市民化財政補助機制，建立適應(yīng)人口的大規(guī)模流動和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的財政補貼機制。在養(yǎng)老保障的待遇調(diào)整機制方面，一方面，要通過合理的待遇調(diào)整機制，逐步縮小制度覆蓋群體的待遇差距，重點提高中低收入群體的養(yǎng)老保障待遇水平；另一方面，要根據(jù)國民收入水平、工資水平和物價的變動情況，兼顧財政支付能力與財政投入的可持續(xù)性，適時調(diào)整養(yǎng)老保障的待遇標(biāo)準(zhǔn)。
建立風(fēng)險應(yīng)對機制。在實現(xiàn)共同富裕的進程中，養(yǎng)老保障體系應(yīng)當(dāng)不斷適應(yīng)制度環(huán)境的變化，進一步提升抗風(fēng)險能力。養(yǎng)老保障體系需要著眼于總體國家安全，立足于國內(nèi)風(fēng)險與國際風(fēng)險、應(yīng)急響應(yīng)與長效機制，將制度建設(shè)上升到與經(jīng)濟、政治、文化緊密相關(guān)的福利體制高度，統(tǒng)籌經(jīng)濟發(fā)展和社會安全的關(guān)系，構(gòu)建更加有效的風(fēng)險屏障。[46]從國內(nèi)風(fēng)險來看，養(yǎng)老保障體系設(shè)計應(yīng)當(dāng)適應(yīng)本國的社會經(jīng)濟發(fā)展水平、社會結(jié)構(gòu)和文化傳統(tǒng)，發(fā)揮養(yǎng)老保障應(yīng)對國內(nèi)風(fēng)險的基礎(chǔ)性作用。從國際風(fēng)險來看，應(yīng)當(dāng)提升養(yǎng)老保障體系的制度彈性與行動張力，針對全球金融危機、新冠疫情等全球公共衛(wèi)生危機、局部戰(zhàn)爭等國際風(fēng)險作出前瞻性設(shè)計。此外，針對自然災(zāi)害等誘發(fā)的社會公共危機事件，應(yīng)當(dāng)提升養(yǎng)老保障體系的應(yīng)急響應(yīng)能力，通過部門聯(lián)合行動、社會力量參與共同化解跨界危機。
（中國人民大學(xué)勞動人事學(xué)院申晨、王焙焙、張弛對本文亦有貢獻）
注釋
[1]本文使用的訪談資料來源于中國社會科學(xué)院社會發(fā)展戰(zhàn)略研究院課題研究。課題組于2022年7月到浙江省進行實地調(diào)研，并召開省直機關(guān)部門座談會、專家學(xué)者座談會、嘉善縣共同富裕背景下養(yǎng)老保障體系建設(shè)座談會，形成了近11萬字的訪談記錄。除此之外，浙江省委政策研究室亦協(xié)調(diào)相關(guān)部門，為課題研究提供了豐富的資料支撐。
[2]K. Hanewald; R. Jia and Z. Liu, "Why is Inequality Higher Among the Old? Evidence from China," China Economic Review, 2021, 66, p. 101592.
[3]Z. Dong; C. Tang and X. Wei, "Does Population Aging Intensify Income Inequality? Evidence from China," Journal of the Asia Pacific economy, 2018, 23(1), pp. 66–77.
[4]R. L. Brown and S. G. Prus, "Social Transfers and Income Inequality in Old Age," North American Actuarial Journal, 2004, 8(4), pp. 30–36.
[5]何立新、佐藤宏：《不同視角下的中國城鎮(zhèn)社會保障制度與收入再分配——基于年度收入和終生收入的經(jīng)驗分析》，《世界經(jīng)濟文匯》，2008年第5期。
[6]M. Cai and X. Yue, "The Redistributive Role of Government Social Security Transfers on Inequality in China," China Economic Review, 2020, 62, p. 101512.
[7][10]林寶：《積極應(yīng)對人口老齡化：內(nèi)涵、目標(biāo)和任務(wù)》，《中國人口科學(xué)》，2021年第3期。
[8]鄭秉文等：《養(yǎng)老金改革的前景、挑戰(zhàn)與對策》，《國際經(jīng)濟評論》，2021年第4期。
[9]陸杰華等：《新時代農(nóng)村養(yǎng)老制度設(shè)計：歷史脈絡(luò)、現(xiàn)實困境與發(fā)展路徑》，《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2021年第04期。
[11]習(xí)近平：《扎實推動共同富?！罚肚笫恰?，2021年第20期。
[12]國家統(tǒng)計局：《第七次全國人口普查公報（第五號）——人口年齡構(gòu)成情況》，2021年5月11日，http://www.stats.gov.cn/xxgk/sjfb/zxfb2020/202105/t20210511_1817200.html。
[13]國務(wù)院：《社會救助暫行辦法》，2014年2月27日，http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-02/27/content_8670.htm。
[14][40]中國政府網(wǎng)：《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》，2021年10月29日，http://www.gov.cn/guoqing/2021-10/29/content_5647622.htm。
[15]國務(wù)院：《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃的通知》，2022年2月21日，http://www.gov.cn/zhengce/content/2022-02/21/content_5674844.htm。
[16][21]浙江省人民政府辦公廳：《浙江省人民政府關(guān)于加快實施城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度的意見》，2012年7月14日，https://www.zj.gov.cn/art/2012/7/14/art_1229019364_63462.html。
[17][22]浙江省民政廳：《浙江省民政廳 浙江省財政廳關(guān)于印發(fā)浙江省養(yǎng)老服務(wù)補貼制度實施辦法的通知》，2021年9月18日，http://mzt.zj.gov.cn/art/2021/9/18/art_1229266175_2360840.html。
[18]云和縣民政局：《云和縣民政局 云和縣財政局 關(guān)于印發(fā)〈云和縣失能失智困難群眾生活補貼和護理補貼實施辦法〉的通知》，2022年7月5日，http://www.yunhe.gov.cn/art/2022/7/5/art_1229426527_2410713.html。
[19]浙江省人力資源和社會保障廳：《浙江省財政廳關(guān)于2021年提高城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)的通知》，2021年9月24日，http://rlsbt.zj.gov.cn/art/2021/9/24/art_1229506773_2366202.html。
[20][23][25][26][33][34]中共浙江省委政策研究室：《共同富裕背景下養(yǎng)老保障體系建設(shè)》省直機關(guān)部門座談會記錄，課題調(diào)研資料。
[24][36][37][42][43][45]中共浙江省委政策研究室：《共同富裕背景下養(yǎng)老保障體系建設(shè)》專家學(xué)者座談會記錄，課題調(diào)研資料。
[27]國務(wù)院：《國務(wù)院關(guān)于完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，2008年3月28日，http://www.gov.cn/zhengce/content/2008-03/28/content_7376.htm。
[28][38]中國人大網(wǎng)：《中華人民共和國社會保險法》，2019年1月7日，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/201901/4a6c13e9f73541ffb2c1b5ee615174f5.shtml。
[29]國家統(tǒng)計局人口和就業(yè)統(tǒng)計司編：《中國人口和就業(yè)統(tǒng)計年鑒2021》，北京：中國統(tǒng)計出版社，2021年，第24頁。
[30]國家統(tǒng)計局編：《中國統(tǒng)計年鑒2021》，北京：中國統(tǒng)計出版社，2021年，第58頁。
[31]資料來源：浙江省公安廳人口遷入與遷出相關(guān)數(shù)據(jù)，課題調(diào)研資料。
[32]資料來源：浙江省人力資源和社會保障廳《關(guān)于有關(guān)資料的函》相關(guān)數(shù)據(jù)，課題調(diào)研資料。
[35]Peter Taylor Gooby等：《壓力下的福利國家：變革與展望》，劉育廷等譯，臺北：松慧資訊股份有限公司，2006年，第228頁。
[39]人力資源社會保障部：《人力資源社會保障部 財政部關(guān)于建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇確定和基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機制的指導(dǎo)意見》，2018年3月26日，http://www.mohrss.gov.cn/xxgk2020/fdzdgknr/zcfg/gfxwj/shbx/201803/t20180329_291008.html。
[41]民政部：《關(guān)于建立健全經(jīng)濟困難的高齡 失能等老年人補貼制度的通知》，2014年9月10日，http://www.mof.gov.cn/gkml/caizhengwengao/wg2014/wg2014010/201504/t20150401_1211568.htm。
[44]邊恕、王子龍：《基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌：政策內(nèi)涵、制度銜接與央地關(guān)系》，《地方財政研究》，2022年第4期。
[46]韓克慶：《市場邏輯抑或國家責(zé)任：中國社會保障新論》，北京：商務(wù)印書館，2021年，第439～444頁。
Increasing the Level of Old-age Security Based on Shared Prosperity:
A Case Study of Zhejiang Province
Han Keqing
Abstract: As a provincial common prosperity demonstration area, Zhejiang has made beneficial exploration in improving various systems of old-age security and improving the quality of life of the elderly, and has achieved positive institutional results. At present, the coverage of China's old-age security system continues to expand, the treatment level of the old-age security system has significantly improved, the proportion of expenditure on old-age security has been increasing year by year, and the financial subsidies for old-age security have been continuously increasing. From the perspective of achieving the goal of common prosperity, the current old-age security system, whether in Zhejiang or in the whole country, still faces some challenges, including the lack of overall consideration of the goal orientation of the old-age security system, the uneven level of overall planning, the restrictions on mobility of identity and registered residence registration, the poor connection and operation of the system, the financing and treatment mechanism to be improved, and the unclear boundary of financial expenditure responsibility. Therefore, it is necessary to adjust the target orientation, improve the level of overall planning, break the restrictions of identity and registered residence registration, strengthen the system integration and government departments coordination, improve the financing adjustment mechanism, and establish risk response mechanism.
Keywords: the old-age security system, basic pension insurance, social assistance, welfare subsidies, common prosperity
