【摘要】搞好需求側管理，是暢通供需循環(huán)、構建新發(fā)展格局的關鍵一招。當前我國存在的內需潛力巨大與有效需求不足、需求結構失衡、需求質量效率不高等問題，既與部分短期政策措施有關，也受制度和體制機制等因素影響。要加快改革創(chuàng)新，把短期需求管理政策和中長期需求管理體制結合起來，把深化供給側結構性改革與需求側管理結合起來，推動形成需求牽引供給、供給創(chuàng)造需求的更高水平動態(tài)平衡。
【關鍵詞】新發(fā)展格局 需求側管理 擴大內需 【中圖分類號】F016 【文獻標識碼】A
2020年12月的中央政治局會議首次提出“需求側改革”，在接下來的中央經(jīng)濟工作會議進一步指出，“加快構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，要緊緊扭住供給側結構性改革這條主線，注重需求側管理，打通堵點，補齊短板，貫通生產、分配、流通、消費各環(huán)節(jié)”。無論需求側改革還是需求側管理，都是要通過改革創(chuàng)新完善需求管理政策和需求管理體制，穩(wěn)需求、促需求、優(yōu)需求，推動形成供需雙向互促的良性循環(huán)。
以改革拓展內需空間
自2010年來，我國內需增長空間持續(xù)萎縮，主要表現(xiàn)為投資和消費增速持續(xù)下行（如圖1所示）。從消費看，不論是反映經(jīng)濟核算的最終消費指標，還是代表經(jīng)濟運行的社會消費品零售總額指標，10年間其增速近乎腰斬。2019年，最終消費支出實際增長6.4%，社會消費品零售總額名義增長8.0%，分別較2009年低了4個和8個百分點。從投資看，資本形成總額和固定資產投資總額增速也呈現(xiàn)出臺階式下行態(tài)勢，投資從20%以上的超高增長下滑至5%左右的中低速增長區(qū)間。2020年，受新冠肺炎疫情影響，投資和消費均滑落至歷史低谷，且恢復較為緩慢，也制約了生產的發(fā)展，擴大內需成為當務之急。
圖1
由于受制度和體制機制等中長期因素影響，近年來我國實施的一系列擴大內需政策措施總體效果欠佳，需求擴張總體空間有限。這主要是因為：一是收入分配制度不完善，制約了居民消費的增長。一方面，居民收入在初次分配中比例較低，直接制約了居民消費能力。2018年我國企業(yè)、政府和居民三者在初次分配中占比為26.0：12.8：61.2，居民部門占比61.2%，比主要國家平均低約10個百分點。另一方面，我國居民收入分配結構不盡合理，基尼系數(shù)較高，城鄉(xiāng)居民收入差距較大。反映我國居民總體收入差距的基尼系數(shù)雖然總體有所下降，但仍保持在0.46以上的高位。2019年，我國城鄉(xiāng)收入倍差為2.64，5.52億農村居民人均可支配收入為16021元。收入五等分法下的20%低、20%中等偏下、20%中間收入組三組的人均收入全未達到整體平均水平。消費理論表明，高收入者邊際消費傾向低，低收入者邊際消費傾向高。因此，收入差距較大的分配格局會導致居民消費能力和邊際消費傾向之間的矛盾錯配，制約了整體消費量的增長。二是一些短期性的政策措施，抑制了消費和投資增長空間。消費方面，為抑制市場投機行為和整治交通擁堵，一線城市普遍對車市、樓市等采取較為嚴厲的行政性管控政策，如直接限購等措施，導致汽車、商品房等部分消費需求受到一定的約束。投資方面，我國在整車制造、商貿服務、中外合資辦學等非國家戰(zhàn)略安全領域對外商直接投資作出了一些限制。三是部分領域還存在一些隱性壁壘，限制了社會資本的投資渠道。在電力、電信、鐵路、石油、天然氣等競爭性行業(yè)，仍存在社會資本投資準入的“玻璃門”“彈簧門”“旋轉門”等隱性障礙，這既損害了民間資本的積極性，又制約了有效投資增長的空間。
釋放需求增長空間，必須加快改革創(chuàng)新相關制度和政策。一是加快推進收入分配制度改革。提高居民收入在國民收入分配中的比重，健全勞動者工資合理增長機制，多渠道增加居民財產性收入。同時，加大稅收、轉移支付等調節(jié)力度和精準性。合理調節(jié)高收入群體的過高收入，加大對低收入者的二次分配，有效縮小收入差距。二是有序取消一些行政性限制消費購買的規(guī)定。按照中央經(jīng)濟工作會議提出“有序取消一些行政性限制消費購買的規(guī)定”，鼓勵各地基于實際情況調整購房、購車等消費政策。在堅持“房住不炒”的前提下，允許有關城市優(yōu)化房地產限購舉措，促進住房消費健康發(fā)展。推動汽車等消費品由購買管理向使用管理轉變，優(yōu)化完善汽車指標搖號、拍賣制度，鼓勵增加號牌指標投放。研究制定分階段分層次有條件地放開一些高端消費市場。三是深化“放管服”改革，構建更加平等的投資營商市場環(huán)境。實施更加全面的外資準入前國民待遇加負面清單管理模式，擴大金融、電信、醫(yī)療等行業(yè)對外開放，降低制度性交易成本。打破油氣、電力、電信等壟斷行業(yè)民間投資隱性壁壘，優(yōu)化民營資本投資環(huán)境。
以改革優(yōu)化需求結構
我國需求結構失衡問題長期存在，近年來有所緩解但仍未從根本上得以解決。突出表現(xiàn)為消費率偏低，而投資率偏高。如表1所示，我國消費率特別是居民消費占GDP的比重明顯低于美國、歐盟、日本，而投資占比遠高于這些國家。即使與同一發(fā)展階段（人均GDP約 1萬美元）的巴西等新興經(jīng)濟體相比，我國的投資率也相對偏高。
表1
消費率偏低而投資率偏高有多方面原因。從消費看，居民消費能力、消費信心和消費意愿均受到一定約束，不能、不敢、不愿消費的現(xiàn)象仍較普遍。一是房價高企，約束了居民總體消費能力。近年來房價大幅攀升，房貸成為居民的主要負債來源，進一步加重居民債務負擔，不僅擠出了居民消費，也使消費受到較大制約。二是社會保障水平較低，導致居民消費信心不足。我國教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障水平總體不高，導致居民消費過程中有所顧忌，必須通過增加預防性儲蓄來加強自我保障，進而又擠占了部分消費。三是消費環(huán)境有待優(yōu)化，影響居民消費意愿。消費環(huán)節(jié)還經(jīng)常會出現(xiàn)一些諸如價格欺詐、假冒偽劣、虛假宣傳等侵害消費者合法權益的現(xiàn)象，而相關法律法規(guī)不完善，以及對消費者權益保護不到位等，損害了居民消費意愿。如涉及微商、電商、直播、在線教育等新經(jīng)濟模式尚未完備地納入消費者權益保護法。現(xiàn)行政績考核體系下，一些地方政府仍然偏重投資拉動經(jīng)濟增長，主要通過地方投融資平臺將大量的資金投向基礎設施和房地產領域，而市場化程度相對較高的制造業(yè)投資則增長相對緩慢。
推動投資和消費均衡發(fā)展，優(yōu)化需求結構，需要加快完善相關制度體系。一是完善社會保障體系。進一步提高醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等社會保障水平，特別是加大大病醫(yī)療的財政保障力度，提高養(yǎng)老保險基金的收支管理水平，建立健全養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌調劑制度，保障解決后顧之憂，讓人們愿消費、敢消費。二是推動房地產市場改革。在堅持“房住不炒”的前提下，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，建立保障性租賃住房和長租房制度，研究制定并適時推出房產稅。三是健全消費者權益保護體制機制。加快消費者權益保護法、食品安全法、侵權責任法的修訂完善，強化對市場監(jiān)督管理機構、行業(yè)自律組織、消費者協(xié)會等的考核監(jiān)督，綜合運用法律、行政、經(jīng)濟、技術、社會治理等多種手段，強化對假冒偽劣、虛假宣傳、信息泄露等損害消費質量行為的執(zhí)法打擊力度，著力改善消費環(huán)境。四是改革完善地方政府的政績考評體系。深入貫徹落實新發(fā)展理念，加快構建高質量發(fā)展的政策標準、指標體系、考核任務，優(yōu)化投資結構，圍繞“兩新一重”擴大有效投資，支持一批強基礎、增功能、利長遠的項目建設，系統(tǒng)布局新型基礎設施，加大對公共衛(wèi)生等社會領域補短板投資力度，促進新興產業(yè)投資發(fā)展。
以改革提高需求質量
消費層次總體不高和投資效率偏低是制約我國需求發(fā)展的又一重要問題。從消費看，居民的基礎性商品消費占比較高，而服務性消費總量偏低。一方面，2019年，全國居民人均消費中衣、食、住、行支出的占比分別為6.2%、28.2%、23.4%、13.3%，合計為71.1%；另一方面，我國服務性消費占總消費的比重為45.9%，明顯低于美國的69.0%和日本59.7%（如圖2所示），如居民在外餐飲、家政服務、文化娛樂等服務型消費支出明顯偏低。從投資看，我國投資效率總體偏低且呈下降態(tài)勢。固定資產投資與固定資本形成總額的比值較大，意味著每增加一單位資本形成，所需要的固定資產投資額增大，投資轉化為GDP的效率低。同時，增量資本產出效率（ICOR）數(shù)值大，意味著每增加一單位經(jīng)濟產出增量所需要的邊際固定資產投資增大，也表明投資效率降低。2010年以來，我國屬于典型的投資效率呈現(xiàn)總體持續(xù)走低態(tài)勢（如圖3所示）。
圖2、圖3
消費質量不高，有供需雙重原因，主要是供需匹配度尚待提高。從商品消費看，目前我國居民消費從生存型向發(fā)展型轉變，而供給沒有及時跟上，特別是個性化、品質化、高性能、時尚化等中高端產品供給不足。從服務性消費看，家政、文化、養(yǎng)老、教育、康養(yǎng)、醫(yī)療等服務性行業(yè)發(fā)展滯后，種類、層次偏單一，部分領域的準入限制，加劇了其供給不足。這既限制了消費的增長，也降低了消費質量。投資效率偏低，主要是投融資方式和協(xié)調機制不完善。一方面，由于風險利益分擔機制不健全，地方政府偏重對傳統(tǒng)基礎設施投資，而對新興產業(yè)投資動能不足，導致投資的邊際產出效益越來越弱；另一方面，地區(qū)間缺乏投資溝通協(xié)調機制，資金的市場化最優(yōu)配置程度不夠，導致區(qū)域間重復建設、盲目審批、產能無序擴張。
提高內需質量，迫切需要深化供給側結構性改革與加快推動需求側改革，提高供需適配性。一是加快培育消費新業(yè)態(tài)和新模式，推動消費結構升級。促進電子商務發(fā)展，鼓勵規(guī)范發(fā)展直播帶貨、在線教育、互聯(lián)網(wǎng)診療等新興消費業(yè)態(tài)發(fā)展，滿足居民在基礎消費以外個性化、多元化、定制化的改善型消費需求。提升消費品智能化、品質感程度，滿足日益增長的高端消費需求。引導社會資本積極參與家政、養(yǎng)老、教育、醫(yī)療、文旅、體育等服務業(yè)發(fā)展，增加服務消費供給，促進形成新的服務性消費熱點。二是創(chuàng)新完善投融資方式與機制，推動政府投資與市場投資形成合力。健全投融資風險分擔機制，運用好政府與社會資本合作模式（PPP）、政府專項債、企業(yè)債券、基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）等政策工具，加快重大項目落地實施。加快建設多層次的投融資體系，提高直接融資比例，促進投融資方式多樣化，不斷健全投融資體制機制。建立跨區(qū)域的投資協(xié)調機制，加強中央頂層統(tǒng)籌協(xié)調，探索開展地區(qū)間建設項目協(xié)調推進機制，避免重復投資。
以改革完善需求管理政策
西方經(jīng)濟學中的需求管理是指宏觀調控機構運用貨幣、財政、匯率等政策工具，通過短期調節(jié)總需求及其構成，使之與既定的供給能力相適應，達到總供求大體平衡。與西方國家不同，我國宏觀調控的內容更為寬泛，既包括需求管理的宏觀經(jīng)濟政策內容，也包括相關制度和體系建設的內容。黨的十九屆四中全會通過的《決定》提出，“健全以國家發(fā)展規(guī)劃為戰(zhàn)略導向，以財政政策和貨幣政策為主要手段，就業(yè)、產業(yè)、投資、消費、區(qū)域等政策協(xié)同發(fā)力的宏觀調控制度體系”。
一些情況下，經(jīng)濟發(fā)展的長期目標與短期目標之間經(jīng)常存在矛盾沖突，如果沒有平衡好二者的關系，會造成宏觀調控政策的內耗和無效。需求管理如果過度側重短期目標，一旦經(jīng)濟下行，就容易出現(xiàn)“大水漫灌”、過度刺激，如在過去的實踐中，我國就出現(xiàn)過極度寬松的宏觀政策產生強烈的副作用，后續(xù)若干年都難以消化。如果過度側重中長期目標，以行政性調控手段推進結構性改革，又會“一收就死、一放就亂”，加劇短期經(jīng)濟下行壓力。由此可見，宏觀調控需要對短期目標和中長期目標統(tǒng)籌平衡，即一方面發(fā)揮需求管理政策相機抉擇和逆周期調節(jié)的作用，減緩經(jīng)濟周期波動影響，防止大起大落；另一方面保持政策穩(wěn)定性和連續(xù)性，并結合中長期制度改革創(chuàng)新，釋放需求增長潛力，優(yōu)化需求結構、提高需求質量，形成需求牽引供給、供給創(chuàng)造需求的國民經(jīng)濟更高水平動態(tài)平衡。
具體而言，完善需求管理政策需要更加注重以解決長遠問題的辦法來解決當前現(xiàn)實難題，以改革的辦法統(tǒng)籌處理好需求管理中的財政政策與貨幣政策的關系。一方面，側重于短期需求調節(jié)，貨幣政策著力為高質量發(fā)展提供適宜的貨幣金融環(huán)境。深入推進金融供給側結構性改革，完善數(shù)量型工具、價格型工具和宏觀審慎政策相結合的調控框架，綜合運用多種貨幣政策工具，加大金融對重點領域和實體經(jīng)濟的支持力度，推進產城融合、產融對接、產業(yè)安全審查、綠色稅收、綠色金融等政策融合創(chuàng)新，提升金融資源配置效率，暢通金融與實體經(jīng)濟的良性循環(huán)。另一方面，發(fā)揮財政政策兼具長期和短期調控的雙重功效，著力優(yōu)化經(jīng)濟結構和提高經(jīng)濟質量。實行與發(fā)展規(guī)劃相銜接的中期財政規(guī)劃管理，建立跨年度預算平衡機制，盤活存量財政資金。進一步降低實體企業(yè)稅費，創(chuàng)新財政政策對產業(yè)、區(qū)域、民生、安全等政策的支持保障方式，調動企業(yè)積極性。完善轉移支付制度、優(yōu)化轉移支付結構，促進其與區(qū)域政策協(xié)調發(fā)展。規(guī)范地方政府債務管理，加強與金融監(jiān)管政策、投資政策等的協(xié)調。
（作者為中國宏觀經(jīng)濟研究院決策咨詢部綜合形勢處處長、研究員；中國宏觀經(jīng)濟研究院決策咨詢部周觀平博士對本文亦有貢獻）
【參考文獻】
①《擴大內需必須挖掘國內市場潛力》，《人民日報》，2020年4月12日。
②舒圣祥：《從供給側改革到需求側管理》，《中華工商時報》，2020年12月23日。
③王小廣：《供給—需求兩端雙向發(fā)力推進高質量發(fā)展》，《人民論壇·學術前沿》，2019年7月（下）。
責編/張忠華 美編/陳媛媛
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