【摘要】近年來，基層干部流動大、干部隊伍不穩(wěn)定已經(jīng)成為一個普遍存在的問題。尤其是在農(nóng)村地區(qū)的青年干部中，普遍存在借調(diào)、臨時抽調(diào)等非正常流動現(xiàn)象，影響了基層治理能力的提升。穩(wěn)定基層干部隊伍，讓農(nóng)村青年干部有序合理流動，既是穩(wěn)定基層秩序、穩(wěn)步推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的需要；也是淬煉青年干部、有效激勵基層干部的內(nèi)在要求。暢通正常流動機制，規(guī)范和約束非正常流動，是保證農(nóng)村青年干部合理流動的關(guān)鍵。

【關(guān)鍵詞】基層干部 非正常流動 基層治理 【中圖分類號】D262.3 【文獻標識碼】A

近年來，基層干部流動大，干部隊伍不穩(wěn)定已經(jīng)成為一個普遍存在的問題。尤其是在農(nóng)村地區(qū)，“留不住人”是基層各單位的普遍現(xiàn)實。一些基層單位因缺人，嚴重影響基層治理能力的提升。農(nóng)村青年干部的不穩(wěn)定問題，一部分是因為晉升、調(diào)職等正常流動導(dǎo)致的，但也有相當(dāng)一部分是因為借調(diào)、臨時抽調(diào)等非正常的流動所致。穩(wěn)定基層干部隊伍，讓農(nóng)村青年干部有序流動，既是穩(wěn)定基層秩序、穩(wěn)步推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的需要，也是淬煉青年干部、有效激勵基層干部的內(nèi)在要求。

基層干部流動的制度渠道

基層干部流動，歷來是吏治的一個重要話題。中國歷史上存在“官吏分途”現(xiàn)象，即縣和縣以上的官員，是“流官”，具有較強的流動性；但縣以下地方政府的工作人員，幾乎都是固守于地方的胥吏，他們長期在本地工作，甚至有世襲特征，保持了極大的穩(wěn)定性。新中國成立以后的干部流動特征，呈現(xiàn)出鮮明的“層級流動”現(xiàn)象。在每一個行政層級中，大部分干部只在該行政區(qū)域內(nèi)部流動，只有職位最高的極少數(shù)官員有機會向外地或上一層級流動。因此，長期以來，基層吏治的一個重要問題是，基層干部流動不暢。尤其是農(nóng)村青年干部，他們不僅難以跨行政區(qū)域流動，也很難獲得提拔的機會。以至于基層干部長期在一個地方工作，長期得不到交流提拔，呈現(xiàn)出超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)。基層干部流動較少，不僅影響干部的工作積極性，還容易導(dǎo)致地方權(quán)力網(wǎng)絡(luò)的固化，影響治理績效。

近年來，隨著《中華人民共和國公務(wù)員法》（以下簡稱《公務(wù)員法》）以及組織選調(diào)等干部選拔任用制度的完善，基層干部流動性大大加強。由此形成了相互矛盾的干部流動現(xiàn)象。一方面，大多數(shù)通過考試、招干、大中專生分配等傳統(tǒng)方式進入基層政府工作的中老年干部，長期在一個基層單位工作，缺乏流動性。另一方面，通過組織選調(diào)、人才引進和公務(wù)員考試等方式進入基層單位工作的年輕干部，則具有極大的流動性，影響了基層干部隊伍穩(wěn)定。尤其是對于農(nóng)村青年干部而言，其流動方式多元，流動頻率較高，基層“留不住人”已經(jīng)是一個普遍現(xiàn)象。筆者在中部某大城市市郊農(nóng)村調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，該鎮(zhèn)最近十年來，前后有8位年輕干部來到鎮(zhèn)政府工作，他們在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的平均工作時間僅約1年。其中，最長的一位是兩年半，最短的一位一天都沒待——來鎮(zhèn)政府報到了一下，第二天就被縣委組織部借調(diào)了。至今為止，在廣大中西部地區(qū)，年輕干部還是各個基層單位的香餑餑。原因無他，就是太少了。

可以看出，近年來干部流動渠道的暢通，成為農(nóng)村青年干部“跳出”基層的制度基礎(chǔ)。正常情況下，農(nóng)村青年干部縱向流動主要表現(xiàn)為向上流動。盡管基層是淬煉干部極好的陣地，但對于個人發(fā)展而言，越是在上級，發(fā)展前途就越多。并且，上級部門往往是在城市，工作和生活的條件也相對較好，符合農(nóng)村青年干部家庭再生產(chǎn)的需要。

過去一些年，各地的組織部門傾向于通過公開考選的方式選拔干部。這極大激勵了農(nóng)村青年干部向上流動的熱情。前些年，筆者在基層調(diào)研發(fā)現(xiàn)，幾乎每一個農(nóng)村青年干部都在備考，無論大學(xué)生村官還是事業(yè)編制人員，都想考上級的公務(wù)員；基層公務(wù)員，也想通過公開選拔考試進入晉升的快車道。只有在極少數(shù)情況下，如為了照顧家庭，或自己想有一番作為，年輕干部才會主動選擇下基層。近年來，公開考試選拔的力度雖逐漸有所下降，但基層干部向上流動的熱情并未減少。各地的組織部門都加大了年輕干部基層淬煉的力度，有計劃地將上級部門的年輕干部下放到基層一線鍛煉，同時也在基層選拔一批基層干部到上級部門鍛煉?？傮w上看，那些被組織部門選中鍛煉的年輕干部，基本上都是表現(xiàn)優(yōu)秀、被有意培養(yǎng)的后備干部。這些年輕干部已經(jīng)在各自的工作崗位上表現(xiàn)突出，其數(shù)量不會太多。但這客觀上還是刺激了基層干部向上流動的熱情。此外，中央和省市等各級機關(guān)也加大了向基層遴選干部的力度。上級部門向基層遴選公務(wù)員，有利于優(yōu)化干部隊伍結(jié)構(gòu)，拓寬選人視野和用人渠道。但在實踐中，遴選政策的最大影響或許是增大了農(nóng)村青年干部的流動性。很多在基層工作的農(nóng)村青年干部，為了跳出基層，有極大的積極性參加遴選。

干部選拔任用中規(guī)定的調(diào)離、晉升、掛職等屬于正常的流動。從層級選拔和空間流動的規(guī)律上看，農(nóng)村青年干部如果沒有一定的級別，幾乎不可能跨縣流動，也很難實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的流動。因此，盡管農(nóng)村青年干部的流動意愿較強，也有合理的制度渠道，但從結(jié)果上看，農(nóng)村青年干部的正常流動量不可能過大，也不至于影響基層干部隊伍的穩(wěn)定。關(guān)鍵的問題在于，除了正常流動，還存在相當(dāng)部分非正常流動現(xiàn)象值得注意。

基層干部的非正常流動現(xiàn)象及成因

實踐中，農(nóng)村青年干部的非正常流動現(xiàn)象極為普遍，且數(shù)量龐大。廣為人知的一種流動方式是借調(diào)。借調(diào)一般是指編制在原單位、被上級或主管單位借用，開展短期工作的行為。借調(diào)作為一種非正式的人才交流和公務(wù)協(xié)助方式，存在時間久遠。某種意義上，它作為一種干部使用制度，有一定合理性，比如，它有利于上下級之間的人員交流和政策溝通，更是人才培養(yǎng)的一種有效方式。但隨著編制管理的加強以及《公務(wù)員法》的執(zhí)行，借調(diào)的現(xiàn)實考量逐漸壓過了人才培養(yǎng)的需要。簡而言之，上級單位和主管部門借調(diào)人員，主要不是為了更好地培養(yǎng)人才，加強政策制定的合理性，而僅是為了完成某項臨時性工作，一些上級部門和主管單位甚至?xí)L期依賴借調(diào)人員來完成一般性工作。

借調(diào)之所以會成為農(nóng)村青年干部非正常流動的主要方式，在于圍繞著借調(diào)，各方主體形成了緊密的權(quán)力—利益之網(wǎng)。對上級部門和主管單位來說，從下級單位借調(diào)人員，無疑是獲得了“免費勞動力”。近些年，不僅基層負擔(dān)重，上級部門的負擔(dān)其實也不輕。而上級單位受到更加嚴格的編制管理，并不是每個單位都有足夠的工作人員。比如，經(jīng)過新一輪的黨和政府機構(gòu)改革，有些機構(gòu)的編制得到了擴張，基本上適應(yīng)了新的職能要求；但不少機構(gòu)編制壓縮，而職能和工作并未減少。這就意味著，這些機構(gòu)必須從編制之外補充工作人員。一些行政部門有二級事業(yè)單位，雖然公務(wù)員編制有限，但事業(yè)編比較充足。并且，事業(yè)單位還可以通過勞動派遣制度雇傭編外人員。這就形成了一個慣例，行政單位向事業(yè)單位借調(diào)事業(yè)編制人員，事業(yè)單位則通過勞務(wù)派遣等方式補充臨時工作人員。而對于那些沒有事業(yè)單位的行政部門而言，普遍的做法是向基層黨委政府借調(diào)人員。比如，縣委的組織、宣傳等常委部門，普遍需要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)借調(diào)人員；省市的發(fā)改委等實權(quán)單位，也會從基層借調(diào)人員；甚至中央各部委的各個司局，也會從基層單位借調(diào)人員。在某些上級部門和主管單位，臨時借調(diào)人員甚至比正式工作人員還多。

對于被借調(diào)的基層單位而言，派人去上級部門和主管單位工作，也有或明或暗的好處。上級部門和主管部門掌握著政策、項目和資金，而這些資源的分配并不平均。作為交換，在同等條件下，上級部門和主管單位通常便會照顧這些派出了借調(diào)人員的基層單位。事實上，幾乎每一個基層單位在派出借調(diào)人員時，都有明確或不明確的考量。比如，派出借調(diào)人員到上級部門和主管單位工作期間，除了要求其熟悉上級工作、處理好和上級的關(guān)系、做好基層單位和上級的溝通橋梁外，往往還隱含為本單位爭取榮譽和資源的任務(wù)。而對于被借調(diào)的農(nóng)村青年干部而言，在上級單位和主管部門工作，不僅有利于拓寬視野、提升工作能力，也有利于和單位領(lǐng)導(dǎo)建立緊密聯(lián)系。如果在借調(diào)期間為本單位爭取了榮譽和資源，也是工作成績。在最低限度上，一旦借調(diào)結(jié)束，多數(shù)農(nóng)村青年干部回到原單位會得到一定程度的提拔或重用。而如果時機合適，獲得了上級的認可，也許還可以借此離開原單位，到上級部門和主管部門工作。

借調(diào)制度在上下級之間編織了如此嚴密的權(quán)力—利益之網(wǎng)，從而具有強大的生命力。相關(guān)部門在不斷地清理借調(diào)人員，借調(diào)現(xiàn)象卻仍然普遍存在。對于基層單位而言，借調(diào)也許是一個非正常的流動機制，但它是制度性的，有一定的規(guī)范性。只不過各個上級部門和主管單位從自己的利益出發(fā)，往往會人為擴大借調(diào)的范圍，而基層單位主動或被動地配合了上級要求，一些被借調(diào)人員哪怕是工作不舒心，也得服從組織安排。以至于，借調(diào)具有了非正式流動的特征。

相較于借調(diào)而言，臨時抽調(diào)這一非正常的流動形式，更具普遍性。一般而言，一級黨委政府或某一個系統(tǒng)，在一段時間內(nèi)總會有重點工作，這些工作往往很難依靠常規(guī)的工作力量來完成。比如，近幾年，全國各地都在開展防范化解重大風(fēng)險、精準脫貧、污染防治三大攻堅戰(zhàn)以及掃黑除惡專項斗爭，每一項工作開展都要耗費大量的人力物力。脫貧攻堅是以縣為主，而過去的扶貧辦僅僅是一個小部門，業(yè)務(wù)并不多。因此，在脫貧攻堅任務(wù)比較重的貧困縣，一般都是舉全縣之力開展這項工作。除了絕大多數(shù)干部都要聯(lián)系貧困戶參與扶貧工作、扶貧辦聘用了大量的信息員外，縣脫貧攻堅指揮部還要抽調(diào)各單位工作人員組成駐村扶貧工作隊。按照工作隊的要求，駐村隊員需要全脫產(chǎn)，吃住都在村莊。這就意味著，相當(dāng)部分農(nóng)村青年干部都得離開本職工作去從事扶貧工作。

筆者在公安機關(guān)調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，這幾年的掃黑除惡工作，客觀上也造成了基層警力不足。由于掃黑除惡的時間緊、任務(wù)重，且工作的專業(yè)性比較強，上級公安機關(guān)一般都要成立掃黑除惡的專班來開展工作。進入專班工作的民警，一般都是基層的辦案骨干，他們年輕、有經(jīng)驗且有干勁。專班工作雖然辛苦，但較基層派出所工作而言，專業(yè)性比較強。因此，大多數(shù)年輕民警還是比較愿意被抽調(diào)到專班工作的，這可以極大提高專業(yè)素養(yǎng)。筆者在某市公安局調(diào)研，該市全市警力是1500人左右，但市局的掃黑除惡專班就有130多人。并且每個縣局也有數(shù)量不等的專班。這就意味著，全市大概有一半警力要從事掃黑除惡專項工作。

事實上，臨時從各單位抽調(diào)工作人員從事某一個專項工作，是各級黨委政府推進工作的常規(guī)化做法。不僅三大攻堅戰(zhàn)及掃黑除惡專項斗爭是如此，其他地方性的重點工作，如征地拆遷、突發(fā)事件處置、重大項目落地、招商引資、專項督查檢查、教育活動等，無不如此。甚至一些地方的組織部門，還專門出臺了相關(guān)規(guī)定，讓新錄用的公務(wù)員先在維穩(wěn)、征地拆遷、招商引資等一線工作鍛煉一年，再根據(jù)工作的表現(xiàn)入職相關(guān)單位?？陀^上，重點工作往往都具有時間緊、任務(wù)重的特點。農(nóng)村青年干部參加這些工作，可以在短期內(nèi)鍛煉自己的綜合素養(yǎng)。但是，由于重點工作時時有，這就使得基層單位長期會有年輕干部被抽調(diào)去參加這些工作。并且，相較于借調(diào)而言，臨時性的、運動式的抽調(diào)行為，并沒有規(guī)范的制度約束，有極大的隨意性。很多情況下，基層單位和農(nóng)村青年干部自身不一定有很強的意愿，參與其中有被“抓差”的感覺，工作績效也不見得好。

除了借調(diào)和臨時抽調(diào)，也存在相當(dāng)部分農(nóng)村年輕干部為了逃離基層而辭職跳槽的現(xiàn)象。一部分農(nóng)村青年干部在基層鍛煉一些時日之后，認識到基層公務(wù)員生涯并非自己的理想所在，進而決定辭職。這其中，一部分青年干部認識到，公務(wù)員這個職業(yè)并不適合其職業(yè)理想，轉(zhuǎn)而辭職從事別的行業(yè)；還有一部分農(nóng)村青年干部則覺得，處于基層尤其是在農(nóng)村工作，并不適合自己的生活追求，轉(zhuǎn)而辭職到城市尋找新的工作機會。總體而言，當(dāng)前部分農(nóng)村青年干部對體制內(nèi)的工作并無太大的依賴，辭掉公務(wù)員這個“鐵飯碗”，也逐漸為越來越多的人所理解。這一方面是因為基層公務(wù)員工作相較于別的工作并不輕松，職業(yè)前景和待遇也未必能夠達到每一個人的理想。因此，對于那些受過高等教育，尤其是教育背景還比較好的農(nóng)村青年干部而言，基層公務(wù)員的吸引力并沒有想象中那么大。另一方面則是因為，在社會流動越來越暢通、社會越來越多元的情況下，農(nóng)村青年干部的職業(yè)選擇也越來越開放，辭職換工作也變得越來越普遍。

當(dāng)然，還有一部分農(nóng)村青年干部，則因為違法違紀而被辭退。從筆者的調(diào)查來看，農(nóng)村青年干部是隨著黨的十八大以來從嚴治黨的政治氛圍中成長起來的，他們普遍具有較高的紀律意識。但是，極少數(shù)年輕干部還是因為放松了對自己的要求而鋌而走險，最終被紀律處分，甚至被法律懲處。筆者調(diào)查過一個案例，某年輕干部家庭條件很好，并不缺錢，但因為基層工作經(jīng)驗不足，因抹不開面子而造成了國有資產(chǎn)流失，進而受到黨紀政紀處分，被開除出了公務(wù)員隊伍。

建立干部合理流動、能進能出、能上能下的常態(tài)化機制

農(nóng)村青年干部的合理流動，既關(guān)系到干部的培養(yǎng)成才，也關(guān)系到基層的穩(wěn)定。最近一些年來，中央和地方都在積極探索建立干部合理流動、能進能出、能上能下的常態(tài)化機制。這其中，暢通正常流動機制，規(guī)范和約束非正常流動，是保證農(nóng)村青年干部合理流動的關(guān)鍵。

一是要完善晉升機制。公平合理的干部晉升機制，是干部流動的制度基礎(chǔ)。對農(nóng)村青年干部而言，核心是要打破層級提拔限制。越是在基層，干部面臨的“天花板”現(xiàn)象就越是明顯。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，絕大多數(shù)基層干部的晉升“天花板”是副科級。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的副科級職位雖然比較多，但也無法充分激勵年輕干部的工作熱情。作為一個補充機制，基層普遍運用隱形臺階“制造流動”，讓農(nóng)村青年干部能在更多的崗位上鍛煉，最大程度上實現(xiàn)人崗相適。在職級并行制度推行后，部分解決了基層的“天花板”問題，也切實解決了基層干部的待遇問題。但在實踐中，職級并行制度更像是解決有一定資歷的基層干部的福利保障，并未充分發(fā)揮其激勵年輕干部有所作為的作用。因此，基層干部的晉升機制，一方面要倡導(dǎo)面向基層、重實績的導(dǎo)向，另一方面也要增強基層選人用人的靈活性和規(guī)范性，讓職級并行等制度發(fā)揮積極作用。

二是要打破空間流動的結(jié)構(gòu)限制。受“下管兩級”的干部管理制度影響，基層干部流動基本上被限制在縣域范圍之內(nèi)。并且，越是普通干部，越難跨區(qū)域流動。這一干部管理制度，已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前的干部流動現(xiàn)實。和過去的原籍分配制度不同，當(dāng)前的年輕干部，無論是在基層還是在上級部門工作，基本上都是通過公務(wù)員考試錄用的。如果以縣作為一個基本的空間尺度，則相當(dāng)比例的基層干部是異地任職的。一旦農(nóng)村青年干部結(jié)婚生子，就會面臨兩地分居、子女教育、住房保障等各類現(xiàn)實問題。甚至于，很多農(nóng)村青年干部，尤其是女性青年干部，由于長期在基層工作，找對象也成了問題。筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)想盡辦法參加各種遴選考試、哪怕是辭職也要流動的農(nóng)村青年干部，最核心的動力就是解決婚姻家庭問題。因此，各地應(yīng)該探索基層干部跨區(qū)域流動的機制，要為農(nóng)村青年干部的異地交流提供方便。

三是要規(guī)范和約束非正常流動。上級部門和主管單位不能任意向基層借調(diào)人員，而應(yīng)該有一定的數(shù)量限制。需要建立一個原則：非必要，不借調(diào)。上下級之間的人員交流，宜建立制度化的干部交流制度，尤其需要嚴格限制干部臨時抽調(diào)行為。基層工作有綜合性、臨時性特征，一些重點工作需要集中力量辦大事，這本身沒有錯。但確定什么是大事、什么事情需要抽調(diào)人員，則需要慎重。其基本底線是，臨時抽調(diào)人員不能影響原單位的常規(guī)工作。當(dāng)然，對于那些確有個人想法需要辭職的干部，組織上應(yīng)予以支持和理解，這本身也是干部能出能進的表現(xiàn)。

（作者為武漢大學(xué)社會學(xué)院研究員）

【參考文獻】

①周雪光：《從“官吏分途”到“層級分流”：帝國邏輯下的中國官僚人事制度》，《社會》，2016年第1期。

②楊華：《“制造流動”：鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部人事激勵的一個新解釋框架》，《探索》，2020年第4期。

③呂德文：《基層干部更替及其隱性激勵》，《武漢科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2020年第2期。

責(zé)編/李丹妮 美編/王夢雅

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