國家行政體系是國家治理體系建設(shè)的基本組成部分，是彰顯國家治理能力、提升國家治理效能的重要保障。當(dāng)前，我國已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成就顯著，制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能進(jìn)程逐漸加快，但是發(fā)展不平衡不充分問題仍然突出，重點領(lǐng)域關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革任務(wù)仍然艱巨。

黨的十九屆五中全會明確提出，在“十四五”時期，要進(jìn)一步提升國家治理效能，使“國家行政體系更加完善，政府作用更好發(fā)揮，行政效率和公信力顯著提升”。十九屆五中全會關(guān)于“十四五”時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)的提出，為全面加強(qiáng)政府建設(shè)、完善國家行政體系，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，進(jìn)一步明確了前進(jìn)方向，提供了強(qiáng)大的思想動力。

優(yōu)化完善國家行政體系的重大意義

“十四五”時期是我國全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的重要時期，是全面深化改革、實現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)承前啟后的關(guān)鍵階段。然而，要深入貫徹落實“十四五”規(guī)劃提出的發(fā)展目標(biāo)，必須深刻把握我國社會主要矛盾轉(zhuǎn)化的新特點和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新要求，把國家制度建設(shè)和治理能力建設(shè)擺到更加突出的位置，繼續(xù)深化各領(lǐng)域各方面體制機(jī)制改革，加強(qiáng)和完善國家行政體系建設(shè)，為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有力支撐。

國家治理體系和治理能力是一個國家制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，必然以政府治理體系和政府治理能力現(xiàn)代化為基礎(chǔ)。而政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化首先要求優(yōu)化完善國家行政體系和管理體制。國家行政體制的不斷完善，有利于進(jìn)一步健全國家制度體系，提升制度執(zhí)行能力，把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能，從而有效推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的實現(xiàn)。

國家行政體系作為實現(xiàn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要載體，在整個國家治理體系中具有非常重要的地位。在“十四五”時期，面對錯綜復(fù)雜的國際形勢、艱巨繁重的國內(nèi)改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)，需要科學(xué)把握新發(fā)展階段特點，深入貫徹新發(fā)展理念，加快構(gòu)建新發(fā)展格局。在這一進(jìn)程中，必須堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，充分運(yùn)用制度優(yōu)勢應(yīng)對風(fēng)險挑戰(zhàn)的沖擊。因此，堅持在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，全面加強(qiáng)政府建設(shè)，進(jìn)一步完善國家行政體系，更好發(fā)揮政府作用，才能在邁向全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程中，有效總攬全局、協(xié)調(diào)各方，形成推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的強(qiáng)大合力。

深入理解完善國家行政體系的豐富內(nèi)涵

國家行政體系作為推進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要載體，具有系統(tǒng)協(xié)調(diào)性、結(jié)構(gòu)統(tǒng)一性、動態(tài)調(diào)整性、法治導(dǎo)向性等突出特征。全面把握和深入理解完善國家行政體系的豐富內(nèi)涵，是提升國家治理效能、推進(jìn)政府治理體系現(xiàn)代化的重要前提和思想基礎(chǔ)。

國家行政體系具有系統(tǒng)協(xié)調(diào)性，是組織機(jī)構(gòu)和政府職能的有機(jī)統(tǒng)一。機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)調(diào)在完善國家行政體系中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。改革開放以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)程不斷加快，行政組織機(jī)構(gòu)經(jīng)過多輪改革也相應(yīng)調(diào)整優(yōu)化，適應(yīng)新時代要求的黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系的主體框架已經(jīng)初步建立，但在實踐運(yùn)行層面還存在一些不足和短板。“十四五”時期，要繼續(xù)鞏固機(jī)構(gòu)改革成果，堅持以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，改革機(jī)構(gòu)設(shè)置，優(yōu)化職能配置，提高效率效能，加快構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的國家行政體系，堅決破除制約市場在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用的體制機(jī)制弊端，有效實現(xiàn)組織機(jī)構(gòu)和政府職能的有機(jī)統(tǒng)一。

國家行政體系具有結(jié)構(gòu)統(tǒng)一性，是橫向部門和縱向?qū)蛹壍挠袡C(jī)整體。政府部門和層級間協(xié)調(diào)配合是否密切，事關(guān)國家行政體系的高效順暢運(yùn)轉(zhuǎn)。“十四五”規(guī)劃在提升國家治理效能目標(biāo)中明確提出完善國家行政體系，具有很強(qiáng)的實踐針對性，要堅持著眼提升政府整體效能，健全政府部門間和各層級間協(xié)調(diào)配合機(jī)制，完善各司其職、各負(fù)其責(zé)、顧全大局、協(xié)調(diào)配合的政府工作新格局，充分發(fā)揮各部門、各層級管理優(yōu)勢，強(qiáng)化政策協(xié)調(diào)，注重協(xié)同推進(jìn)，確保國家行政體系中橫向部門和縱向?qū)蛹壍挠袡C(jī)統(tǒng)一。

國家行政體系具有動態(tài)調(diào)整性，是對不同階段經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求的有效回應(yīng)。國家行政體系的服務(wù)特征和工具屬性，決定了國家行政體系的結(jié)構(gòu)和功能不是靜止的、一成不變的，而是一個適應(yīng)和服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的動態(tài)變化過程。完善國家行政體系，一個重要目的是服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，根據(jù)外部條件變化正確處理政府和市場的關(guān)系，使市場“無形的手”和政府“有形的手”有機(jī)結(jié)合起來，創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義，推動資源配置實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。

國家行政體系具有明確的法治導(dǎo)向性，是推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的必然要求。法治是國家治理體系和治理能力的重要依托，只有推進(jìn)全面依法治國才能有效保障國家治理體系的系統(tǒng)性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性。法治政府建設(shè)是全面依法治國的重點任務(wù)和主體工程，是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一的重要體現(xiàn)。制度化、規(guī)范化、程序化是現(xiàn)代國家行政體系運(yùn)行的基本特征，在“十四五”時期，推進(jìn)國家行政體系建設(shè)，需要進(jìn)一步強(qiáng)化法治導(dǎo)向，創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。

優(yōu)化完善國家行政體系的重點與方向

“十四五”規(guī)劃為中國未來發(fā)展擘畫出宏偉藍(lán)圖，而實現(xiàn)“十四五”時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)任務(wù)，需要貫徹新發(fā)展理念，加快構(gòu)建新發(fā)展格局，積極聚焦高質(zhì)量發(fā)展、高效能治理。這對政府治理能力和國家行政體系建設(shè)提出了更高要求，而加強(qiáng)系統(tǒng)集成和協(xié)同高效，應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)前階段優(yōu)化完善國家行政體系的重點任務(wù)。這既是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，也是全面實現(xiàn)“十四五”時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)的客觀需要。

當(dāng)前，我國正處在實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的歷史交匯期，面對新時代新使命和更加艱巨繁重的改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)，必須堅持推進(jìn)政府自身改革，改進(jìn)治理方式，使政府治理更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展和國家治理現(xiàn)代化的要求。在國家行政體系建設(shè)中，要注重解決體制性的深層次障礙和結(jié)構(gòu)性矛盾，統(tǒng)籌體制改革和制度運(yùn)行的關(guān)系，注重各領(lǐng)域、各層級改革的整體配套和協(xié)調(diào)推進(jìn)，全面推動政府轉(zhuǎn)變治理理念、依法行使權(quán)力、創(chuàng)新行政方式、優(yōu)化行政流程的內(nèi)在統(tǒng)一和相互銜接，增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，切實把制度優(yōu)勢通過提高政府施政能力和水平轉(zhuǎn)化為國家治理效能。

具體而言，堅持把系統(tǒng)集成和協(xié)同高效作為國家行政體系建設(shè)的重點，就是要把著力點放在推進(jìn)國家行政體系的優(yōu)化協(xié)同高效上，將深化機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變緊密結(jié)合、同步推進(jìn)，以深化“放管服”改革為重點，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，理順職責(zé)關(guān)系，完善政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等職能。進(jìn)一步完善行政體制，健全政府部門和層級間協(xié)調(diào)配合機(jī)制，充分發(fā)揮地方和基層政府的積極性，不斷創(chuàng)新行政管理和服務(wù)方式，提升行政效率和政府公信力，推動國家行政體系更加成熟、更加定型，使政府治理效能得到全面提升。“十四五”期間，優(yōu)化完善國家行政體系應(yīng)著重推進(jìn)以下工作。

深入貫徹以人民為中心的新發(fā)展理念，加快推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)。當(dāng)前，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。國家行政體系建設(shè)要積極回應(yīng)人民群眾新要求、新期待，不斷增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感、安全感。這就要求積極推進(jìn)依法行政，強(qiáng)化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，堅決糾正不作為、亂作為、慢作為現(xiàn)象，做到法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為。進(jìn)一步加快轉(zhuǎn)變政府職能，充實完善政府服務(wù)，大力保障和改善民生，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、可及性。優(yōu)化政務(wù)服務(wù)方式，推進(jìn)政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、便利化，促進(jìn)社會公平正義，努力為人民群眾營造良好創(chuàng)業(yè)辦事環(huán)境，使行政效率和政府公信力明顯提升。

加快構(gòu)建新發(fā)展格局，打造市場化法治化國際化營商環(huán)境。黨的十九屆五中全會對構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國際國內(nèi)雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局作出重要戰(zhàn)略部署，國家行政體系建設(shè)要緊密圍繞加快構(gòu)建新發(fā)展格局有序展開，抓住加快轉(zhuǎn)變政府職能這個關(guān)鍵，深化“放管服”改革，尊重市場經(jīng)濟(jì)內(nèi)在運(yùn)行規(guī)律，破除深層次體制機(jī)制障礙，全面實行政府權(quán)責(zé)清單制度，以簡政放權(quán)更大激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力，最大限度減少政府對市場資源的直接配置和對微觀經(jīng)濟(jì)活動的直接干預(yù)，探索對新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)實行包容審慎監(jiān)管。同時要繼續(xù)創(chuàng)新和完善宏觀調(diào)控，加強(qiáng)法治政府建設(shè)，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，有效彌補(bǔ)市場失靈，以“放管結(jié)合”切實維護(hù)公平競爭市場秩序，打造市場化法治化國際化營商環(huán)境，加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國際國內(nèi)雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。

聚焦高質(zhì)量發(fā)展新階段，建設(shè)職責(zé)清晰、運(yùn)轉(zhuǎn)有效、充滿活力的政府治理體系。高質(zhì)量發(fā)展的實質(zhì)，就是追求更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展。而高質(zhì)量發(fā)展需要高質(zhì)量的國家治理體系和治理效能作為支撐。國家治理效能的提升，必須以加強(qiáng)國家行政體系的優(yōu)化協(xié)同高效為著力點，這就要求進(jìn)一步完善國家行政體制，優(yōu)化政府職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu)，健全充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性體制機(jī)制。在當(dāng)前國家行政體系建設(shè)中，重點是完善重大行政決策程序制度，健全重大政策事前評估和事后評價制度，優(yōu)化行政決策、行政執(zhí)行、行政組織、行政監(jiān)督體制，深化行政執(zhí)法體制改革，健全部門協(xié)調(diào)配合機(jī)制，創(chuàng)新行政管理和服務(wù)方式，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)技術(shù)、人工智能在政府治理中的作用，加快推進(jìn)全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)，提高決策科學(xué)化、民主化、法治化水平。

【本文作者為中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所研究員、行政管理研究室主任；本文系中國社會科學(xué)院創(chuàng)新工程重大科研規(guī)劃項目“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究”（項目編號：2019ZDGH014）階段性成果】