摘 要:近年來，隨著新型城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進，農(nóng)民工融入城市的體制機制不斷完善，我國城鎮(zhèn)化整體呈現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展趨勢。但與此同時，新型城鎮(zhèn)化中“農(nóng)民進城”工作的推進還存在一定的問題，需要采取“因人而異”“因地制宜”“因時制宜”三大工作思路，進而在新發(fā)展格局下，進一步提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量。

關鍵詞:新型城鎮(zhèn)化 “農(nóng)民進城”城鄉(xiāng)人口雙向流動

【中圖分類號】F299.21 【文獻標識碼】A

近年來，新型城鎮(zhèn)化進程持續(xù)推進，農(nóng)民工融入城市的體制機制不斷完善、中小城市及城市群建設扎實有序推進、新型城市建設加快推進、新型城鎮(zhèn)化綜合試點初見成效，我國城鎮(zhèn)化整體呈現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展趨勢。但與此同時，新型城鎮(zhèn)化中“農(nóng)民進城”工作的推進還存在不少問題。突出地表現(xiàn)為：其一，實踐中缺乏“以人為核心”的意識及策略。多數(shù)地方仍然受困于以往土地城鎮(zhèn)化的發(fā)展思路，在推動新型城鎮(zhèn)化及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中“眉毛胡子一把抓”，導致部分想進城的農(nóng)民“進不了城”，想留鄉(xiāng)的農(nóng)民“被迫上樓”。其二，不少地方缺乏支柱性產(chǎn)業(yè)，難以為“進城農(nóng)民”提供穩(wěn)定的工作崗位及生計來源。這一問題在中西部地區(qū)尤為突出，在沒有大量就業(yè)機會的情況下，想引導農(nóng)民或農(nóng)民工在縣城或鄉(xiāng)鎮(zhèn)就地市民化就顯得十分困難，即使短期內(nèi)實現(xiàn)戶籍轉(zhuǎn)變，亦難以在城鎮(zhèn)長期工作和生活。其三，對“農(nóng)民進城”的推動工作往往少有考慮時序性和變化性，地方政府對城鎮(zhèn)化及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化缺乏動態(tài)的城鄉(xiāng)互通機制，造成“農(nóng)民進城沒退路，市民下鄉(xiāng)無通路”的困境。

為適應新的發(fā)展形勢，深入推進新型城鎮(zhèn)化及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，有必要采取“因人而異”“因地制宜”“因時制宜”的三大工作思路，推進“農(nóng)民進城”，提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量。

因人而異：根據(jù)農(nóng)民個人意愿及能力，差異化推進“農(nóng)民進城”

各級地方政府應在充分了解農(nóng)民個體在當前階段所具有的市民化資本及市民化意愿基礎上，制定差異化“農(nóng)民進城”方案，為農(nóng)民及農(nóng)民工群體提供更為多元、科學、合理的市民化選擇，以促進“以人為本，各美其美”的新型城鎮(zhèn)化格局得以實現(xiàn)。

具體說來，可以考慮將新型城鎮(zhèn)化中的農(nóng)民區(qū)分為“有意愿，有能力”“有意愿，無能力”“無意愿，有能力”和“無意愿，無能力”四種基本類型。其中，“意愿”代表農(nóng)民進行市民化的意愿，“能力”則指向農(nóng)民憑自身資本進行市民化的能力。

第一，對于“有意愿，有能力”的農(nóng)民或農(nóng)民工，政府應著重宣傳引導戶籍政策落實工作。由于這類農(nóng)民或農(nóng)民工不僅有著較強的市民化意愿，同時自身就已具備了成為市民的經(jīng)濟社會資本。因此，對于他們的市民化工作，政府的著力點應是改革目前的戶籍制度及其相關聯(lián)制度，放寬農(nóng)民進城落戶條件，并配以有效的社會宣傳及多項引導性政策，使他們能夠真正融入城市，提升城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。

第二，對于“有意愿，無能力”的農(nóng)民或農(nóng)民工，政府主要應加大財政投入等政策支持力度。中央和地方應設立專項資金，平衡地方政府的事權(quán)與財權(quán)，共同負擔應由政府承擔的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本，以彌補長期以來“城市優(yōu)先”發(fā)展戰(zhàn)略實施過程中，農(nóng)民及農(nóng)民工群體的資本損失。通過這種本質(zhì)上為“資本返還”的財政轉(zhuǎn)移支付，為“有意愿，無能力”的農(nóng)民賦能。通過提升就業(yè)能力、增加就業(yè)機會、提升農(nóng)民財產(chǎn)性收入等措施，使其逐漸向“有意愿，有能力”的農(nóng)民轉(zhuǎn)變，加速融入城市的進程。

第三，對于“無意愿，有能力”的農(nóng)民或農(nóng)民工，政府應從返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)支持政策上入手，引導其成為就地市民化的“領頭羊”。相比前兩類農(nóng)民或農(nóng)民工而言，該類農(nóng)民或農(nóng)民工屬于物質(zhì)資本上已達到甚至超過其所在務工地城市市民化的水平，但由于存在較強的鄉(xiāng)土情結(jié)及土地依賴感、創(chuàng)業(yè)成就感等，表現(xiàn)出不愿在遠離家鄉(xiāng)地的城市市民化的社會心理需求。對此，政府可以目前大力倡導的“農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)”為契機，結(jié)合新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，出臺更多具有吸引力的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)優(yōu)惠政策，尤其要重點引導一批“不想進城，但有資本”的經(jīng)濟能人回到家鄉(xiāng)地的縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及農(nóng)村，使其實現(xiàn)就地市民化的同時，為家鄉(xiāng)地帶回發(fā)展資本及管理智慧，從而盤活村鎮(zhèn)經(jīng)濟。

第四，對于“無意愿，無能力”的農(nóng)民或農(nóng)民工，政府應重點提升其就業(yè)能力及收入水平，使之成為就地市民化的“主力軍”。該類型的農(nóng)民或農(nóng)民工是未來在鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行市民化的潛在主力，但目前無論是人力資本，還是財富資本，都難以支撐起他們“進城”的費用，同時其還具有較強的鄉(xiāng)土情結(jié)，這使得他們并沒有能力也不愿意進行市民化。對此，政府應該尊重這部分農(nóng)民或農(nóng)民工的生活意愿，在當前階段努力提升其就業(yè)能力與收入水平，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎設施和公共設施建設，緩步引導農(nóng)民適應新型城鎮(zhèn)化生活，避免農(nóng)民“被上樓”“被市民化”等不利于農(nóng)村社會和諧的情況出現(xiàn)。同時，也能適當減輕當前各地政府難以大量承擔的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本壓力，提升政府工作積極性。

因地制宜：結(jié)合當?shù)刭Y源及實際情況，解決“進城農(nóng)民”生計問題

新型城鎮(zhèn)化的創(chuàng)新之處在于，突破以往人口主要向大城市單向流動的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化路徑，著力引導農(nóng)民及農(nóng)民工向中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)流動，既有利于疏解大城市過度擴張的壓力，又為小城鎮(zhèn)帶來發(fā)展所需的人力資本。中國人民大學課題組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，高達51.3%的農(nóng)民工已在縣城或鄉(xiāng)鎮(zhèn)購買商品房，表明已有相當數(shù)量的農(nóng)民工已在事實上將自身的市民化目標地定在家鄉(xiāng)地的縣城或鄉(xiāng)鎮(zhèn)。但與此同時，也有85.6%的受訪農(nóng)民工表示自己在未來五年內(nèi)仍然要外出務工。這就造成了目前農(nóng)民工群體中較為普遍的“職住分離”現(xiàn)象，即農(nóng)民工在自己家鄉(xiāng)地購房，但卻長期在外務工。而造成農(nóng)民工不能留在家鄉(xiāng)地工作居住，并最終實現(xiàn)本地市民化的根源性因素就在于家鄉(xiāng)地的縣城或鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法很好地解決“進城農(nóng)民”的生計問題。在沒有因地制宜的資源利用和支柱性產(chǎn)業(yè)發(fā)展的情況下，農(nóng)民即使在當?shù)乜h城或鄉(xiāng)鎮(zhèn)購房，亦無法在當?shù)亻L期穩(wěn)定生活。因此，要想深入推進新型城鎮(zhèn)化下的“農(nóng)民進城”，各級政府應以“因地制宜，產(chǎn)業(yè)優(yōu)先”為原則，可從以下三方面發(fā)力，從根源上化解農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的長久生計困境。

第一，依托地區(qū)發(fā)展機遇打造縣域內(nèi)創(chuàng)業(yè)就業(yè)平臺。充分利用當?shù)貎?yōu)勢資源，發(fā)展地方特色產(chǎn)業(yè)，形成差異化的競爭力，增加當?shù)鼐蜆I(yè)崗位容量，這既為當?shù)剞r(nóng)民直接提供就業(yè)崗位，也為目前在外的農(nóng)民工提供了返鄉(xiāng)就業(yè)機會。同時，培育和引進新產(chǎn)業(yè)，建設農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺，鼓勵資金、技術、信息等關鍵發(fā)展要素“下鄉(xiāng)”，推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)形成較完備的橫縱向產(chǎn)業(yè)鏈，解決農(nóng)民及農(nóng)民工的長期就業(yè)與生計問題，讓他們能在本地“吃得上飯，扎得下根”。

第二，統(tǒng)籌考量、因地制宜地制定“農(nóng)民進城”的規(guī)劃方案。我國幅員遼闊，各地經(jīng)濟社會發(fā)展情況也表現(xiàn)出較大的差異，這決定了我國的新型城鎮(zhèn)化不太可能存在一條“放之四海而皆準”的標準模式，因此需要各地方結(jié)合當?shù)貙嶋H情況，尤其本身具有的各種資源稟賦，創(chuàng)造性地制定符合當?shù)匚幕h(huán)境特色與發(fā)展需求的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化方案。目前，中央已經(jīng)啟動的新型城鎮(zhèn)化試點改革已初步顯現(xiàn)成效，其既體現(xiàn)地區(qū)特殊性，又具有規(guī)律普遍性的改革經(jīng)驗可為眾多地方所借鑒。尤其在尊重農(nóng)民及農(nóng)民工意愿的基礎上，政府可從城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村兩個方面綜合考慮，科學合理判斷農(nóng)民和農(nóng)民工的合理流向，政策鼓勵產(chǎn)業(yè)基礎條件好的城鎮(zhèn)地區(qū)吸引更多的農(nóng)民和農(nóng)民工流入，實現(xiàn)2020年政府工作報告中提到的“適應農(nóng)民日益增加的到縣城就業(yè)安家需求”的新型城鎮(zhèn)化建設目標；政策激勵有條件的農(nóng)村加大基礎設施和公共設施投入和建設，留住返鄉(xiāng)人員，助力實現(xiàn)其創(chuàng)業(yè)和就業(yè)意愿；并以此為依據(jù)，分配地方政府用于推動新型城鎮(zhèn)化的有限資源，達到效用最大化，防止資源浪費。

第三，完善縣城及鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎設施和公共設施為創(chuàng)業(yè)就業(yè)提供基本保障。針對產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)需求及返鄉(xiāng)農(nóng)民工的生活需求，重點加大縣域內(nèi)水利電網(wǎng)、交通物流、互聯(lián)網(wǎng)通訊等基礎設施建設力度，以及加大學校、醫(yī)療衛(wèi)生等公共設施的建設力度，提升縣域“硬環(huán)境”質(zhì)量。進而以城鄉(xiāng)融合發(fā)展為導向，推動城鄉(xiāng)基礎設施和公共設施互聯(lián)互通，提高城市要素參與農(nóng)村基礎設施和公共設施建設的主動性、積極性，構(gòu)建起合理的城鄉(xiāng)基礎設施和公共設施紅利體系，最終吸引產(chǎn)業(yè)和人口向縣域聚集，帶動農(nóng)民就地市民化。

因時制宜：考慮地方及農(nóng)民的長期發(fā)展，適時引導“農(nóng)民進城”

新型城鎮(zhèn)化中的“農(nóng)民進城”不僅要做到因人而異、因地制宜，還需將新型城鎮(zhèn)化看作一個動態(tài)的過程。這也就決定了政府需要建立起推進新型城鎮(zhèn)化中“農(nóng)民進城”工作長效體制機制，避免一次性的“運動式”政治任務。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化強調(diào)要以人為核心，那么除了要在現(xiàn)階段的新型城鎮(zhèn)化工作中尊重農(nóng)民及農(nóng)民工的工作生活意愿外，還應考慮到農(nóng)民及農(nóng)民工的經(jīng)濟能力與社會心理需求的變動性。因此，針對這些動態(tài)發(fā)展形勢，政府可從三方面入手，因時制宜地推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作。

一是要聚焦農(nóng)民及農(nóng)民工個體的經(jīng)濟社會需求變化，構(gòu)建自由化的城鄉(xiāng)人口雙向流動機制。由于農(nóng)民及農(nóng)民工個體處于不斷發(fā)展的狀態(tài)，當前“不想進城”的農(nóng)民，將來很可能隨著收入水平的提升想成為市民，而“進了城”的農(nóng)民亦可能因為并不適應城市生活而想回到農(nóng)村，甚至原來的市民也會因創(chuàng)業(yè)就業(yè)或養(yǎng)老需求想到小城鎮(zhèn)乃至農(nóng)村生活。因此，構(gòu)建一個自由化、一體化的城鄉(xiāng)人口雙向流動機制，在規(guī)范管理的前提下，通過教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)等多方面的城鄉(xiāng)社會保障體系對接，逐步縮小城鄉(xiāng)間公共服務及社會保障差異，允許城鄉(xiāng)居民根據(jù)自身發(fā)展需求，對工作生活地以及戶籍身份屬性做出自由選擇，城鄉(xiāng)居民雙向流動就可長期性、持續(xù)性進行。

二是根據(jù)國家發(fā)展戰(zhàn)略變化，構(gòu)建有利于關鍵發(fā)展要素集聚的體制機制。新型城鎮(zhèn)化應服務于國家整體的發(fā)展戰(zhàn)略及方向，隨著我國面臨的經(jīng)濟發(fā)展狀況及國際形勢的變化，中央政府可將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為新的契機，通過構(gòu)建全域化、長時效的要素市場化配置體制機制，在追求新型城鎮(zhèn)化要素資源的最優(yōu)空間配置的同時，又實現(xiàn)最佳時間配置，區(qū)分優(yōu)先發(fā)展地區(qū)、適度發(fā)展地區(qū)和暫緩發(fā)展地區(qū)等，實現(xiàn)節(jié)省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的時間成本，提升新型城鎮(zhèn)化綜合效率。

三是地方政府可將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與其他多項發(fā)展目標結(jié)合，通過政策聯(lián)動實現(xiàn)對“農(nóng)民進城”的動態(tài)支持。地方政府可在中央允許的范圍內(nèi)，積極探索建立具有政策聯(lián)動性的“農(nóng)民進城”推動機制。在充分考慮各政策間的內(nèi)在聯(lián)系的基礎上，調(diào)動當?shù)匾延械亩愂?、土地、產(chǎn)業(yè)等資源，通過跨部門協(xié)調(diào)合作，既增強地方推動“農(nóng)民進城”的積極性，又提升相關政策制度的靈活性，從而有效應對農(nóng)民及農(nóng)民工變化的市民化需求，全方位、多層次、動態(tài)化地推動新時期人口城鎮(zhèn)化工作。

【本文作者為中國人民大學公共管理學院教授；中國人民大學公共管理學院博士研究生胡元瑞對本文亦有貢獻】

責編：司文君 / 李 懿

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