摘 要:城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，加快實(shí)施以促進(jìn)人的城鎮(zhèn)化為核心、提高質(zhì)量為導(dǎo)向的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是新時(shí)代推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要內(nèi)容。當(dāng)前城鄉(xiāng)要素流動(dòng)不順暢、要素資源配置不合理等問(wèn)題依然突出，成為影響新型城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的重要因素。本文從人口、土地、資金、技術(shù)、信息等城鄉(xiāng)要素發(fā)展入手，分析了城鄉(xiāng)要素流動(dòng)態(tài)勢(shì)、研究了新時(shí)代城鄉(xiāng)要素發(fā)展的基本特征，提出了城鄉(xiāng)要素流動(dòng)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的思路與對(duì)策，期望通過(guò)促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)和平等交換，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞:新型城鎮(zhèn)化 城鄉(xiāng)要素 城鄉(xiāng)融合

【中圖分類(lèi)號(hào)】F29 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

2014年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》確定了“走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路”。

2019年我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率首次突破60%，達(dá)到60.60%，更多的農(nóng)業(yè)人口走進(jìn)城鎮(zhèn)就業(yè)置業(yè)安家，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施水平不斷提升，城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋率不斷提高，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)取得顯著進(jìn)展。但近幾年，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率增長(zhǎng)略有放緩，戶籍人口城鎮(zhèn)化率及其增長(zhǎng)速度更是低于常住人口城鎮(zhèn)化率，如何推進(jìn)新時(shí)代新型城鎮(zhèn)化更高質(zhì)量發(fā)展成為重要課題。而暢通城鄉(xiāng)要素流動(dòng)渠道、促進(jìn)城鄉(xiāng)要素合理配置，則是推進(jìn)新時(shí)代新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的重要?jiǎng)恿Α?/p>

城鄉(xiāng)要素流動(dòng)態(tài)勢(shì)及對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的影響

城鄉(xiāng)要素主要包括人口、土地、資金、技術(shù)、信息等。近年來(lái)隨著新型城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大力實(shí)施，城鄉(xiāng)要素流動(dòng)態(tài)勢(shì)發(fā)生了一些新的變化，鄉(xiāng)村的吸引力正在增強(qiáng)，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的壓力也在增加，但城鄉(xiāng)要素流動(dòng)與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是相輔相成的，這其中既有挑戰(zhàn)也有機(jī)遇。

農(nóng)民進(jìn)城落戶速度放緩，落戶意愿不足。2016年以來(lái)，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率每年仍保持著約1個(gè)百分點(diǎn)以上的增長(zhǎng)幅度，說(shuō)明農(nóng)民進(jìn)城的大趨勢(shì)沒(méi)有變。但增長(zhǎng)幅度成持續(xù)放緩態(tài)勢(shì)，常住人口城鎮(zhèn)化率增長(zhǎng)速度從2016年的1.25%降到了2019年的1.02%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率增長(zhǎng)幅度從2016年的1.3%降到了2019年的1.01%，且戶籍人口城鎮(zhèn)化率長(zhǎng)期低于常住人口城鎮(zhèn)化率，2019年僅為44.38%，二者仍相差約16.22個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)，農(nóng)民進(jìn)城更多的是出于就業(yè)、子女教育需求，農(nóng)民不用落戶也可以享受城市的多項(xiàng)公共服務(wù)，中小城市尤其是縣城層面對(duì)農(nóng)民的落戶吸引力嚴(yán)重不足。

外出打工就業(yè)與返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)現(xiàn)象并存，鄉(xiāng)村吸引力增強(qiáng)。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《2018年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》顯示，2018年我國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)到2.88億，其中進(jìn)城農(nóng)民工數(shù)量比上年減少了204萬(wàn)，在鄉(xiāng)內(nèi)就地就近就業(yè)的本地農(nóng)民工比上年增加103萬(wàn)人，一減一增，說(shuō)明農(nóng)民工就業(yè)本地化正在成為趨勢(shì)。同時(shí)，隨著國(guó)家對(duì)返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的大力支持，2018年全國(guó)各類(lèi)返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新人員累計(jì)已達(dá)780萬(wàn)人，本鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新人員達(dá)3100多萬(wàn)。這說(shuō)明鄉(xiāng)村的吸引力正在增強(qiáng)，各類(lèi)人才要素正在向鄉(xiāng)村匯集，某種程度上也滯緩了城鎮(zhèn)化的增長(zhǎng)速度。

農(nóng)村土地閑置與城鎮(zhèn)大量土地需求矛盾并存。目前在農(nóng)村，農(nóng)用地、宅基地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“三塊地”改革正在加快推進(jìn)，但土地撂荒、宅基地荒廢、農(nóng)地非農(nóng)化等問(wèn)題仍較嚴(yán)重。在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，通過(guò)耕地占補(bǔ)平衡和建設(shè)用地增減掛鉤政策一定程度上緩解了城鎮(zhèn)化的土地需求壓力，但建設(shè)用地指標(biāo)仍舊是制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要要素之一。目前，城鄉(xiāng)之間的土地市場(chǎng)并未完全打開(kāi)，農(nóng)民進(jìn)城落戶但承包地宅基地仍舊保留，尤其是近幾年部分地方農(nóng)民返鄉(xiāng)建房的趨勢(shì)有所加強(qiáng)，某種意義上對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)形成一定反作用。

財(cái)政金融服務(wù)體系不斷完善，為城鄉(xiāng)發(fā)展提供資金保障。通過(guò)深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，豐富產(chǎn)權(quán)權(quán)能，一方面不斷吸引著城市金融工商資本下鄉(xiāng)，比如目前山東工商資本下鄉(xiāng)規(guī)模已超千億元，推進(jìn)了農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展；另一方面促進(jìn)集體資產(chǎn)參與城鎮(zhèn)建設(shè)，不少城中村或城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)農(nóng)村積極參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和地產(chǎn)物業(yè)開(kāi)發(fā)，推動(dòng)了城中村改造和城鎮(zhèn)環(huán)境改善。同時(shí)政府通過(guò)整合財(cái)政資金，設(shè)立各類(lèi)引導(dǎo)基金，搭建發(fā)展平臺(tái)，有效促進(jìn)了城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

信息、技術(shù)快速發(fā)展，為農(nóng)民進(jìn)城提供了強(qiáng)大推動(dòng)力。近幾年，隨著農(nóng)村信息基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善，農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)的普及率和覆蓋率不斷提升，不少縣市都100%實(shí)現(xiàn)了寬帶進(jìn)村，一方面促進(jìn)了農(nóng)村電商蓬勃發(fā)展，另一方面也進(jìn)一步推動(dòng)了城市信息在鄉(xiāng)村的廣泛傳播，城市對(duì)農(nóng)民的吸引力也在增強(qiáng)。同時(shí)通過(guò)技術(shù)成果轉(zhuǎn)化和大量技術(shù)裝備引進(jìn)農(nóng)村，提高了農(nóng)業(yè)的設(shè)施化率和機(jī)械化率，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，為農(nóng)業(yè)剩余人口轉(zhuǎn)移提供了條件。

城鄉(xiāng)要素發(fā)展的基本判斷

城鎮(zhèn)為主、鄉(xiāng)村為輔的基本格局不會(huì)變。城鎮(zhèn)仍是各類(lèi)要素的主要匯集地和我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的重要載體。當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化率剛突破60%，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍舊有很大上升空間，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，城鎮(zhèn)化仍將是我國(guó)重要的發(fā)展方向。但不可否認(rèn)，隨著城鄉(xiāng)體制機(jī)制壁壘的消除和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，一定時(shí)期內(nèi)，城鎮(zhèn)化的速度會(huì)有所下降，鄉(xiāng)村的吸引力仍將會(huì)不斷增強(qiáng)。

農(nóng)業(yè)要素非農(nóng)化的趨勢(shì)仍會(huì)加快。一是農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的大趨勢(shì)不會(huì)變。二是農(nóng)村土地尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)農(nóng)村土地的非農(nóng)化速度也會(huì)加快，但國(guó)家防止農(nóng)地非農(nóng)化的力度仍會(huì)加強(qiáng)。三是農(nóng)村通過(guò)資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股民“三變”改革后，參與城鄉(xiāng)融合發(fā)展趨勢(shì)會(huì)加強(qiáng)，城鄉(xiāng)資金相互支持，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)將加大參與城鎮(zhèn)建設(shè)的力度。四是信息技術(shù)和城市先進(jìn)技術(shù)裝備仍將是推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興發(fā)展的不竭動(dòng)力。

縣城、小城鎮(zhèn)是吸納鄉(xiāng)村要素的重要載體。當(dāng)前，我國(guó)中小城市已基本全部放開(kāi)落戶限制，大量農(nóng)民進(jìn)城購(gòu)房，這里的城大多是縣城，雖然也有去大城市包括地級(jí)市或省會(huì)城市購(gòu)房的，但主要還是在縣城以內(nèi)，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)中也有農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)購(gòu)房安家。因此，城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的主戰(zhàn)場(chǎng)是在縣以下。

“同步推進(jìn)”是城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的重要內(nèi)涵。城鄉(xiāng)要素流動(dòng)不是單向的，尤其是隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的健全，城鄉(xiāng)要素上下流動(dòng)的渠道正在打通，通過(guò)同步推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、信息化建設(shè)，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)人、財(cái)、地、信息等的自由流動(dòng)與集聚，協(xié)調(diào)公共產(chǎn)品在城鄉(xiāng)間的均衡配置，有利于構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，防止城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步拉大。

以城鄉(xiāng)要素流動(dòng)推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的思路與對(duì)策

不斷提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量

全面放開(kāi)除個(gè)別超大城市外的城市落戶限制，增強(qiáng)中小城市尤其是縣城的人口承載力。加快實(shí)現(xiàn)教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、住房保障、公積金等對(duì)轄區(qū)常住人口的全覆蓋，保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和外來(lái)人口均等享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)，尤其是提高其子女教育和醫(yī)療保障的便利性，增強(qiáng)城鎮(zhèn)吸引力，進(jìn)而提高農(nóng)民進(jìn)城落戶積極性。

深化農(nóng)村土地制度改革

一是加快農(nóng)村“三塊地”改革，加快農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，加快建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，積極推動(dòng)有條件的進(jìn)城落戶農(nóng)民有渠道、市場(chǎng)化（自愿有償）退出農(nóng)村土地權(quán)益，包括自愿有償轉(zhuǎn)讓農(nóng)村承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，以及自愿有償退出土地承包權(quán)、宅基地資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)等，使其真正實(shí)現(xiàn)市民化的轉(zhuǎn)變。二是加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，在符合國(guó)土空間規(guī)劃、用途管制和依法取得前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，允許就地入市或異地調(diào)整入市；允許村集體在農(nóng)民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市；推動(dòng)城中村、城邊村、村級(jí)工業(yè)園等可連片開(kāi)發(fā)區(qū)域土地依法合規(guī)整治入市，提高農(nóng)村參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的土地支撐力度。三是全面落實(shí)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤政策，激發(fā)地方政府推進(jìn)城鎮(zhèn)化的積極性。

暢通資金流通渠道

一是完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)權(quán)能，尤其是農(nóng)村資產(chǎn)的抵押擔(dān)保產(chǎn)權(quán)權(quán)能，重點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)、集體林權(quán)、承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體資產(chǎn)股權(quán)等抵押擔(dān)保融資，為農(nóng)村資產(chǎn)參與城鎮(zhèn)化建設(shè)奠定資金基礎(chǔ)。二是積極鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以入股、合作等方式參與城中村改造、商業(yè)物業(yè)開(kāi)發(fā)，吸引集體富裕資產(chǎn)參與城鎮(zhèn)化建設(shè)，促進(jìn)集體資產(chǎn)保值增值。三是加強(qiáng)城市工商社會(huì)資本下鄉(xiāng)，允許利用閑置宅基地、集體建設(shè)用地發(fā)展電商、養(yǎng)老、文旅、民宿等服務(wù)產(chǎn)業(yè)。

進(jìn)一步提升農(nóng)村信息化水平和農(nóng)業(yè)技術(shù)裝備水平

一是加快數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)。全面提升農(nóng)村地區(qū)寬帶網(wǎng)絡(luò)覆蓋范圍和接入能力，完善偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村寬帶網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，進(jìn)一步推進(jìn)光纖網(wǎng)絡(luò)由建制村向自然村屯及所有村民延伸。加快升級(jí)農(nóng)村移動(dòng)通信網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)全覆蓋。二是推進(jìn)農(nóng)科教、產(chǎn)學(xué)研大聯(lián)合大協(xié)作，配套組裝和推廣應(yīng)用現(xiàn)有先進(jìn)技術(shù)和裝備，探索建立科技成果熟化應(yīng)用機(jī)制，推動(dòng)農(nóng)業(yè)裝備設(shè)施智能化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)物聯(lián)化、管理服務(wù)信息化、銷(xiāo)售服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化，為農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力進(jìn)城轉(zhuǎn)移奠定基礎(chǔ)。

搭建城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)的載體平臺(tái)

一是支持城市搭建城中村改造合作平臺(tái)，探索在政府引導(dǎo)下工商資本與村集體合作共贏模式，發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)。二是支持鄉(xiāng)村建設(shè)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展平臺(tái)，推動(dòng)城鄉(xiāng)要素跨界配置和產(chǎn)業(yè)有機(jī)融合。重點(diǎn)把特色小鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)、各類(lèi)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、美麗鄉(xiāng)村等作為城鄉(xiāng)要素融合的重要載體，盤(pán)活用好鄉(xiāng)村資源資產(chǎn)，打造集聚特色產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)圈，形成示范帶動(dòng)效應(yīng)。

【本文作者分別為中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)研究中心副主任、高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授、中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)研究中心主任】

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[2]史育龍:《協(xié)同推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興融合發(fā)展》，《今日國(guó)土》，2020年第5期。

[3]新華社：《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》，2019年5月5日。

責(zé)編：李 懿 / 司文君

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