補(bǔ)短板、惠民生，穩(wěn)投資、促發(fā)展

專項(xiàng)債撬動(dòng)有效投資(財(cái)經(jīng)眼·“工具箱”里探“工具”③)

近日召開(kāi)的中共中央政治局會(huì)議要求，積極的財(cái)政政策要更加積極有為，提高赤字率，發(fā)行抗疫特別國(guó)債，增加地方政府專項(xiàng)債券，提高資金使用效率，真正發(fā)揮穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵作用。

今年以來(lái)，專項(xiàng)債發(fā)行快馬加鞭。財(cái)政部前期已分兩批提前下達(dá)2020年新增地方政府專項(xiàng)債額度1.29萬(wàn)億元，截至4月15日，完成發(fā)行11607億元。第三批1萬(wàn)億元專項(xiàng)債額度目前已下達(dá)地方，按要求將在5月底前發(fā)行完畢。作為財(cái)政政策的重要工具，專項(xiàng)債有哪些特點(diǎn)？下一步重點(diǎn)投向哪里？使用這一工具應(yīng)注意些什么？記者進(jìn)行了采訪。

安全靈活，強(qiáng)化逆周期調(diào)節(jié)

專項(xiàng)債主要是為公益性項(xiàng)目建設(shè)籌集資金

3月7日，四川省首次發(fā)行水利項(xiàng)目地方專項(xiàng)債，總額22.41億元，債券發(fā)行期限為10年至30年，募集資金主要用于今年計(jì)劃開(kāi)工或續(xù)建的64個(gè)水利工程。其中，僅亭子口灌區(qū)一期工程，就可覆蓋灌面135萬(wàn)畝左右。

4月2日，河南省在上海證券交易所成功發(fā)行公辦高校專項(xiàng)債券10億元，債券資金主要用于支持河南大學(xué)等10家高校的教學(xué)設(shè)施建設(shè)。“河南省高等教育發(fā)展起步較晚，采取這一方式募集資金，能有力地支持高校改善辦學(xué)條件。”省財(cái)政廳有關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)。

越來(lái)越多的地方正通過(guò)發(fā)行專項(xiàng)債來(lái)加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，補(bǔ)短板、惠民生，穩(wěn)投資、促發(fā)展。

何為專項(xiàng)債？

根據(jù)新預(yù)算法規(guī)定，地方政府發(fā)債只有“地方政府債券”一種形式，簡(jiǎn)稱為地方債，分為一般債和專項(xiàng)債兩種。一般債納入公共財(cái)政預(yù)算，用于彌補(bǔ)赤字；專項(xiàng)債則納入政府性基金預(yù)算，主要是為公益性項(xiàng)目建設(shè)籌集資金。

專家認(rèn)為，與一般債相比，專項(xiàng)債有幾個(gè)顯著優(yōu)勢(shì)。

——不計(jì)入赤字，發(fā)行更為靈活。專項(xiàng)債由基建項(xiàng)目建成后的收益償還，不計(jì)入財(cái)政赤字。2016年至2019年，我國(guó)赤字規(guī)模從2.18萬(wàn)億元增長(zhǎng)到2.76萬(wàn)億元，增幅不大。而同期專項(xiàng)債新增限額則從4000億元擴(kuò)大到2.15萬(wàn)億元，有效緩解了地方政府資金壓力，助力積極財(cái)政政策的施行。

——實(shí)施額度管理，可以有效防范風(fēng)險(xiǎn)。專項(xiàng)債通過(guò)預(yù)算管理，明確發(fā)行額度，有利于規(guī)范政府融資行為，推進(jìn)地方債務(wù)顯性化，防控地方政府融資風(fēng)險(xiǎn)。

——專款專用，保障重點(diǎn)領(lǐng)域公益性項(xiàng)目合理融資需求。

——成本相對(duì)較低。2019年專項(xiàng)債平均發(fā)行利率為3.47%，較銀行貸款等融資途徑有明顯成本優(yōu)勢(shì)。

——償債周期較為合理。2019年6月，財(cái)政部放開(kāi)了地方債券發(fā)行期限的規(guī)定，鼓勵(lì)地方政府發(fā)行期限更長(zhǎng)的債券。據(jù)財(cái)政部政府債務(wù)研究和評(píng)估中心披露，在率先發(fā)行2020年專項(xiàng)債的河南省、四川省，10年期及以上專項(xiàng)債券占總規(guī)模的比例高達(dá)89.7%，且償債時(shí)間分散，可減輕債務(wù)集中到期償還壓力。

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究員白景明認(rèn)為，與一般債相比，專項(xiàng)債的管理方式和適用范圍相對(duì)靈活，是財(cái)政融資開(kāi)正門的重要著力點(diǎn)。

近年來(lái)，在規(guī)模逐年增長(zhǎng)的同時(shí)，專項(xiàng)債使用范圍也在不斷拓展。在交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源項(xiàng)目、農(nóng)林水利等原有七大重點(diǎn)領(lǐng)域的基礎(chǔ)上，2020年專項(xiàng)債還將國(guó)家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目單獨(dú)列出、重點(diǎn)支持，同時(shí)增加城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造領(lǐng)域，允許地方投向應(yīng)急醫(yī)療救治、公共衛(wèi)生、職業(yè)教育、城市供熱供氣等市政設(shè)施項(xiàng)目，特別是加快5G網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)中心等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

“近年來(lái)大幅增加地方政府專項(xiàng)債券規(guī)模，能夠強(qiáng)化逆周期調(diào)節(jié)，更好應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外不確定性因素疊加給經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的下行壓力。”中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院院長(zhǎng)劉尚希說(shuō)。

加快節(jié)奏，支持補(bǔ)短板擴(kuò)內(nèi)需

專項(xiàng)債用于重大項(xiàng)目資本金，可吸引更多社會(huì)資本跟進(jìn)

今年以來(lái)，為應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的沖擊，我國(guó)積極的財(cái)政政策更加積極有為，專項(xiàng)債集中發(fā)力，已初見(jiàn)成效。

——發(fā)債節(jié)奏更快、結(jié)構(gòu)更優(yōu)，更快形成實(shí)際工作量。

專項(xiàng)債經(jīng)過(guò)“三連發(fā)”，已累計(jì)提前下達(dá)2020年限額2.29萬(wàn)億元。市場(chǎng)預(yù)計(jì)全年專項(xiàng)債發(fā)行額將超過(guò)3.8萬(wàn)億元，有可能突破4萬(wàn)億元。截至3月31日，已有8255億元專項(xiàng)債資金被使用到項(xiàng)目上，占同期發(fā)行額的77%。

數(shù)據(jù)顯示，截至3月19日，地方政府已發(fā)行的1.01萬(wàn)億元專項(xiàng)債中，交通軌道、收費(fèi)公路、鐵路、物流和停車場(chǎng)等交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，以及園區(qū)建設(shè)、生態(tài)環(huán)保、能源水利、市政建設(shè)等基建項(xiàng)目資金占比達(dá)85.3%，遠(yuǎn)高于去年的25%。

“專項(xiàng)債大舉投向基建項(xiàng)目，有利于盡快形成實(shí)物工作量，帶動(dòng)有效投資，支持補(bǔ)短板擴(kuò)內(nèi)需，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)鏈條產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，形成良性循環(huán)。”白景明表示。

——專項(xiàng)債變成“項(xiàng)目資本金”，更大力度撬動(dòng)社會(huì)資本。

2019年6月，中辦國(guó)辦發(fā)文首次明確專項(xiàng)債可作重大項(xiàng)目資本金。2019年11月，國(guó)務(wù)院發(fā)文明確，專項(xiàng)債在項(xiàng)目資本金中占比根據(jù)項(xiàng)目類型不同最低可為15%—25%。

專項(xiàng)債用于重大項(xiàng)目資本金，相當(dāng)于為項(xiàng)目增信，可吸引帶動(dòng)更多社會(huì)資本跟進(jìn)。中誠(chéng)信研究院專題報(bào)告顯示，今年一季度，共有676.3億元專項(xiàng)債作為項(xiàng)目資本金，投向全國(guó)130個(gè)項(xiàng)目，較去年全年68.13億元共9個(gè)項(xiàng)目有顯著增長(zhǎng)，杠桿倍數(shù)由去年的1.9倍上升至2.3倍，撬動(dòng)市場(chǎng)化融資能力進(jìn)一步增強(qiáng)。

目前，各地用于重大項(xiàng)目資本金的專項(xiàng)債券規(guī)模已超過(guò)1300億元。財(cái)政部日前明確，以省為單位，可用于項(xiàng)目資本金的專項(xiàng)債占該省專項(xiàng)債規(guī)模的比例，可突破20%的限制。

中誠(chéng)信研究員汪苑暉認(rèn)為，全年若新增專項(xiàng)債3.5萬(wàn)億元，理論上最多可拉動(dòng)基建投資6萬(wàn)億元。

“地方債的發(fā)行需要合適的市場(chǎng)環(huán)境，貨幣政策應(yīng)該保證流動(dòng)性合理充裕。” 中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng)楊志勇認(rèn)為，今年以來(lái)，人民銀行通過(guò)3次下調(diào)存款準(zhǔn)備金率、4次中期借貸便利操作，共釋放2.45萬(wàn)億元中長(zhǎng)期流動(dòng)性，有力地支持了專項(xiàng)債券順利發(fā)行。“財(cái)政政策、貨幣政策加強(qiáng)協(xié)同，與投資、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域等政策形成強(qiáng)大合力，為統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供有力保障。”楊志勇說(shuō)。

嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)，提高資金使用效益

應(yīng)繼續(xù)完善專項(xiàng)債分配方式，激活債券市場(chǎng)流動(dòng)性

專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)?？焖僭鲩L(zhǎng)，對(duì)政府債務(wù)總體風(fēng)險(xiǎn)情況影響有多大？

財(cái)政部副部長(zhǎng)許宏才表示，我國(guó)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平總體可控。“截至2019年底，我國(guó)政府債務(wù)負(fù)債率為38.5%，低于歐盟國(guó)家60%的警戒線，也低于主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家和新興市場(chǎng)國(guó)家水平。”

為規(guī)范專項(xiàng)債券使用、提高債券資金效益、加強(qiáng)債券風(fēng)險(xiǎn)防控，近年來(lái)我國(guó)積極構(gòu)建規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，目前已形成覆蓋限額管理、預(yù)算管理、債券管理、風(fēng)險(xiǎn)管理、信息公開(kāi)、監(jiān)督問(wèn)責(zé)等環(huán)節(jié)的“閉環(huán)”管理制度體系。

今年1月，財(cái)政部正式上線試運(yùn)行中國(guó)地方政府債券信息公開(kāi)平臺(tái)，定期公開(kāi)地方政府債務(wù)限額、余額以及經(jīng)濟(jì)財(cái)政狀況、存續(xù)期管理等信息，促進(jìn)形成市場(chǎng)化融資自律機(jī)制，進(jìn)一步防范專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)。

讓專項(xiàng)債更好服務(wù)國(guó)計(jì)民生，仍須不斷完善相關(guān)制度，提高專項(xiàng)債資金使用效益。

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院金融研究中心副研究員龍小燕認(rèn)為，應(yīng)繼續(xù)完善地方政府專項(xiàng)債券分配方式，對(duì)于有一定收益的公益性項(xiàng)目較多的地方，可多安排一些專項(xiàng)債券；對(duì)于基礎(chǔ)相對(duì)薄弱的地區(qū)，要通過(guò)調(diào)整專項(xiàng)債券結(jié)構(gòu)給予必要支持。“為防止這些地區(qū)習(xí)慣‘等靠要’，支持力度可實(shí)行累退制或根據(jù)績(jī)效進(jìn)行相應(yīng)增減調(diào)整。”

專家認(rèn)為，應(yīng)進(jìn)一步激活債券市場(chǎng)流動(dòng)性，促進(jìn)專項(xiàng)債發(fā)行。“截至2019年11月末，地方政府債券余額占債券市場(chǎng)比重為22.34%，但在二級(jí)市場(chǎng)成交額占比僅為4.96%。”龍小燕指出，未來(lái)應(yīng)通過(guò)多種措施激活專項(xiàng)債市場(chǎng)流動(dòng)性。

“圍繞當(dāng)前的‘六保’任務(wù)，也可以考慮將專項(xiàng)債的部分指標(biāo)挪到中央政府債務(wù)中統(tǒng)籌使用。”劉尚希表示，從控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的角度看，一些地方尤其是一些基層的風(fēng)險(xiǎn)控制能力相對(duì)較弱，不妨更多地由中央財(cái)政來(lái)做。（本報(bào)記者 曲哲涵）