2018年8月31日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議表決通過(guò)關(guān)于修改個(gè)人所得稅法的決定。此次個(gè)人所得稅（以下簡(jiǎn)稱“個(gè)稅”）改革，不同于以往的“內(nèi)部裝修”，而是一次“結(jié)構(gòu)再造”，因此備受國(guó)內(nèi)外廣泛關(guān)注。

稅收，國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱

黨的十八屆三中全會(huì)提出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，并賦予財(cái)政以“國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的特殊地位。黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步明確提出，加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，深化稅收制度改革。這是中央對(duì)改革目標(biāo)的重新定位，也是對(duì)財(cái)稅改革的重新定位，更是我們觀察和思考本輪個(gè)稅改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

由此可見，稅收制度改革不僅僅是籌集財(cái)政收入，更要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。稅收如何才能推進(jìn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化？總的來(lái)說(shuō)，就是要充分發(fā)揮稅收在國(guó)家治理中的各項(xiàng)功能，建設(shè)現(xiàn)代稅收制度。從經(jīng)濟(jì)治理方面來(lái)看，稅收的功能包括財(cái)政收入功能、收入分配功能、資源配置功能和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定功能。從政治治理方面來(lái)看，稅收具有提高納稅人意識(shí)、加強(qiáng)對(duì)政府監(jiān)督的功能。從社會(huì)治理來(lái)看，稅收具有促進(jìn)社會(huì)和諧、提高社會(huì)參與的功能。從文化治理來(lái)看，稅收促進(jìn)社會(huì)信用建設(shè)、提高人民法治意識(shí)的功能。因此，本輪個(gè)稅改革，不僅僅是對(duì)納稅人負(fù)擔(dān)的調(diào)整，更是全面建設(shè)和發(fā)揮經(jīng)濟(jì)治理、政治治理、社會(huì)治理、文化治理等功能，促進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的一次改革。

現(xiàn)行個(gè)稅制度無(wú)法適應(yīng)國(guó)家治理需要

我國(guó)現(xiàn)有個(gè)稅制度，建立于改革開放初期，不斷完善至今。其重要特點(diǎn)是分類課征，即將個(gè)人收入劃分為工資薪金所得、勞務(wù)報(bào)酬所得、稿酬所得、特許權(quán)使用費(fèi)所得、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得、利息、股息、紅利所得、財(cái)產(chǎn)租賃所得、財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得、偶然所得、其他所得等11類收入，每類收入分別規(guī)定扣除標(biāo)準(zhǔn)和稅率。隨著個(gè)人收入的不斷增加，個(gè)人所得稅制越來(lái)越不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國(guó)家治理現(xiàn)代化的需要，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，分類征收，無(wú)法體現(xiàn)個(gè)人真實(shí)納稅能力，對(duì)收入分配的調(diào)節(jié)有限，甚至?xí)?dǎo)致稅負(fù)不公。而其優(yōu)點(diǎn)在于稅制簡(jiǎn)化，征收簡(jiǎn)便，但卻存在功能落后的缺陷，目前世界上的中等收入和高收入國(guó)家中，實(shí)行類似中國(guó)的分類征收個(gè)人所得稅制的國(guó)家已十分少見。

第二，個(gè)人所得稅收入主要來(lái)源于工資薪金所得，勞動(dòng)收入稅負(fù)相對(duì)較重。統(tǒng)計(jì)顯示，分收入項(xiàng)目看，各項(xiàng)在全部個(gè)人所得稅收入中的占比如下，工資薪金個(gè)人所得稅約占65%，勞務(wù)報(bào)酬約占3%，稿酬和特許權(quán)使用費(fèi)不足1%，財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓約占11%，股息、紅利約占10%，個(gè)體工商戶及承包承租經(jīng)營(yíng)約占7%。

第三，分類征收對(duì)征管要求較低，主要通過(guò)支付單位扣繳的方式征收。因此，工資薪金等方便扣繳的收入，征收率高，而沒(méi)有扣繳義務(wù)人，需要自主申報(bào)的項(xiàng)目，個(gè)人所得稅征收和繳納情況較差，納稅人稅收遵從度較低。例如，個(gè)人出租住房所得納稅額和繳納率較低，以及對(duì)年薪超過(guò)12萬(wàn)的個(gè)人，納稅人自行申報(bào)不充分。

第四，自主申報(bào)率低，不利于納稅意識(shí)的培養(yǎng)。由于個(gè)人所得稅主要通過(guò)單位代扣代繳，廣大納稅人與稅務(wù)機(jī)構(gòu)很少直接接觸，也很少直接申報(bào)納稅。雖然納稅人是個(gè)人所得稅的實(shí)際負(fù)擔(dān)者，但是由于并非通過(guò)其自己申報(bào)繳納，很多人對(duì)所負(fù)擔(dān)的稅收感覺不直接、不明顯。這不利于全社會(huì)納稅意識(shí)的培養(yǎng)和提高，也不利于納稅人對(duì)政府約束監(jiān)督機(jī)制的建立。在發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中，稅收作為納稅人與國(guó)家間政治紐帶，作用十分突出。納稅人在國(guó)家和政府的事務(wù)決策中，發(fā)揮著極其重要的監(jiān)督和決定作用。

第五，由于制度設(shè)計(jì)和征管技術(shù)等原因，個(gè)人所得稅漏洞較多，偷漏稅較為普遍，不利于社會(huì)誠(chéng)信和法治文化的建設(shè)。例如，在工薪階層個(gè)稅由單位足額代扣代繳的同時(shí)，不少企業(yè)主以及收入來(lái)源較多的高收入者，往往有更多的渠道和途徑來(lái)規(guī)避繳稅，甚至偷逃稅款。這不僅不利于實(shí)現(xiàn)稅收公平，也破壞了誠(chéng)信和法治環(huán)境，是對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化的背離。

個(gè)稅改革，向國(guó)家治理現(xiàn)代化邁出關(guān)鍵一步

實(shí)行分類與綜合相結(jié)合的個(gè)稅改革，已提出多年，并成為我國(guó)個(gè)稅改革的共識(shí)，但任何改革都難以一蹴而就，個(gè)稅改革亦是如此。此次個(gè)稅改革，終于實(shí)現(xiàn)了質(zhì)的突破，顯示出將從多方面完善個(gè)稅功能的強(qiáng)烈信號(hào)，也使個(gè)稅改革真正駛上促進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的道路，具體表現(xiàn)如下：

一是有利于完善財(cái)政收入功能，保持國(guó)家財(cái)政收入穩(wěn)定。實(shí)行分類與綜合改革后，雖然對(duì)于低收入者來(lái)說(shuō)將降低稅收負(fù)擔(dān)，但是對(duì)于高收入者來(lái)說(shuō)，若對(duì)其工資薪金、稿酬、特許權(quán)使用費(fèi)、勞務(wù)報(bào)酬四項(xiàng)勞動(dòng)收入綜合征稅后，將適用更高的稅率，可能會(huì)提高其稅收負(fù)擔(dān)。加之，以“金稅三期”為依托的稅收征管信息化系統(tǒng)的使用，偷漏稅現(xiàn)象將會(huì)大大減少。從總體來(lái)看，預(yù)期改革后個(gè)人所得稅的收入規(guī)模將進(jìn)一步上升。這也完全符合中央提出的，逐步降低間接稅比重并逐步提高直接稅比重的稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化方向。尤其值得一提的是，由于特朗普稅改，美國(guó)企業(yè)所得稅負(fù)擔(dān)大幅降低，全球企業(yè)稅收競(jìng)爭(zhēng)加劇，中國(guó)企業(yè)原本較重的稅收負(fù)擔(dān)將難以為繼，必然逐步降低。此時(shí)的個(gè)稅改革，有利于不斷完善財(cái)政收入功能，保持國(guó)家財(cái)政收入穩(wěn)定。

二是有利于完善收入分配功能，縮小貧富差距。研究表明，我國(guó)實(shí)行的分類個(gè)人所得稅雖然具有調(diào)節(jié)收入分配的功能，但其對(duì)于基尼系數(shù)的降低力度微弱。主要原因在于，個(gè)人所得稅收入規(guī)模較小，并且分類征收無(wú)法真正體現(xiàn)個(gè)人的真實(shí)納稅能力。從發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)、干預(yù)市場(chǎng)的各種手段中，稅收是調(diào)節(jié)收入分配的重要政策工具。隨著我國(guó)個(gè)人所得稅綜合制度的實(shí)現(xiàn)，提高個(gè)人所得稅收入規(guī)模，以及調(diào)整稅費(fèi)扣除制度和稅率結(jié)構(gòu)，預(yù)期我國(guó)個(gè)人所得稅調(diào)節(jié)收入分配的功能將會(huì)不斷增強(qiáng)，調(diào)節(jié)效果也將日益顯著。

三是有利于優(yōu)化資源配置功能，使人民生活更加幸福。本次個(gè)稅改革，提高了扣除標(biāo)準(zhǔn)，草案將綜合所得的基本減除費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)提高到5000元/月，并擴(kuò)大了扣除范圍，允許將子女教育、繼續(xù)教育、大病醫(yī)療、住房貸款利息和住房租金支出從綜合收入中扣除。這些扣除項(xiàng)目均是與個(gè)人生活密切相關(guān)的支出項(xiàng)目，有利于降低家庭的教育支出、醫(yī)療支出、住房貸款和租房支出負(fù)擔(dān)，從而降低勞動(dòng)力負(fù)擔(dān)，促進(jìn)人力資本成長(zhǎng)，使普通居民生活成本降低，讓人民生活更幸福。這也將進(jìn)一步增加居民對(duì)這些產(chǎn)品和服務(wù)的需求，從而促進(jìn)資源進(jìn)一步流入相關(guān)產(chǎn)業(yè)，更好地服務(wù)于居民生活。

四是有利于發(fā)揮自動(dòng)穩(wěn)定器功能，保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。綜合個(gè)人所得稅，又被經(jīng)濟(jì)學(xué)家比喻為經(jīng)濟(jì)的“自動(dòng)穩(wěn)定器”，其對(duì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定調(diào)節(jié)機(jī)制主要在于，對(duì)個(gè)人的綜合所得實(shí)行綜合征稅，適用統(tǒng)一的超額累進(jìn)稅率。當(dāng)經(jīng)濟(jì)過(guò)熱時(shí)，個(gè)人收入增加，可能會(huì)適用更高的稅率，降低其稅后所得，降低個(gè)人投資和消費(fèi)需求，以抑制經(jīng)濟(jì)過(guò)熱。而當(dāng)經(jīng)濟(jì)衰退，個(gè)人收入下降時(shí)，則適用較低稅率，稅收負(fù)擔(dān)下降，具有抑制經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步衰退的作用。在分類個(gè)人所得稅制下，這一作用難以發(fā)揮，隨著未來(lái)綜合個(gè)人所得稅的實(shí)行，我國(guó)個(gè)人所得稅“自動(dòng)穩(wěn)定器”的功能將得到更好的發(fā)揮。

五是有利于提高納稅人意識(shí)，增加納稅人政治參與度。目前我國(guó)個(gè)人所得稅主要通過(guò)源泉扣繳方式征收，對(duì)年收入超過(guò)12萬(wàn)元以及收入來(lái)源較多等情況，需要納稅人自主申報(bào)。但總體來(lái)看，自主申報(bào)并不普遍，廣大個(gè)人所得稅納稅人并不直接向稅務(wù)機(jī)關(guān)申報(bào)納稅。這在一定程度上降低了納稅人對(duì)于其所負(fù)擔(dān)稅收的感知程度，不利于納稅人意義的提高。此次改革后，將普遍實(shí)行源泉扣繳和個(gè)人自主申報(bào)結(jié)合的納稅方式，由扣繳義務(wù)人按月或按次預(yù)扣稅款，年終時(shí)居民個(gè)人再進(jìn)行納稅申報(bào)，辦理所得稅匯算清繳。為了提高納稅人自主申報(bào)的積極性，預(yù)扣稅款應(yīng)超過(guò)應(yīng)繳稅款，個(gè)人只有自主申報(bào)才有可能獲得退稅。這樣將提高納稅人的遵從度和自主納稅申報(bào)率，從而提高納稅人意識(shí)。納稅人意識(shí)的提高又將提高其政治參與度。譬如，納稅人更加關(guān)注政府對(duì)稅款的使用，從而進(jìn)一步發(fā)揮納稅人對(duì)政府的監(jiān)督功能。

六是有利于加強(qiáng)政府信息化管理能力，提高政府社會(huì)治理效率。實(shí)行綜合個(gè)人所得稅制度，將對(duì)稅收征管提出更高的要求。面對(duì)廣大自然納稅人，稅務(wù)機(jī)關(guān)原有針對(duì)企業(yè)的管理模式和能力將會(huì)無(wú)法適應(yīng)。因此，提高稅收征管的重點(diǎn)在于能夠?qū){稅人涉稅信息進(jìn)行有效監(jiān)控。隨著我國(guó)“金稅三期”工程的推進(jìn)，利用信息化手段和大數(shù)據(jù)技術(shù)，完全可以解決個(gè)人所得稅的征管問(wèn)題。個(gè)人所得稅的征管系統(tǒng)至少將包含如下管理子系統(tǒng)：第一是個(gè)人收入監(jiān)控系統(tǒng)，通過(guò)稅務(wù)與金融、社保、房產(chǎn)等部門的數(shù)據(jù)共享，全面監(jiān)控個(gè)人的收入；第二是個(gè)人所得稅代扣代繳系統(tǒng)，稅務(wù)機(jī)關(guān)通過(guò)此系統(tǒng)全面掌握個(gè)人被代扣代繳的每一筆收入和稅款；第三是個(gè)人申報(bào)系統(tǒng)，通過(guò)此系統(tǒng)，稅務(wù)機(jī)關(guān)可以詳細(xì)掌握個(gè)人的申報(bào)信息；第四是交叉稽核系統(tǒng)，通過(guò)此系統(tǒng)，利用相關(guān)數(shù)據(jù)分析手段，對(duì)上述三個(gè)系統(tǒng)的信息進(jìn)行交叉稽查，以發(fā)現(xiàn)計(jì)算錯(cuò)誤和偷稅漏稅等問(wèn)題；第五是個(gè)人信用系統(tǒng)，將納稅信用這一個(gè)人信用的重要組成部分納入該系統(tǒng)，以接受社會(huì)查詢。隨著國(guó)稅和地稅合并，為個(gè)人所得稅的綜合征收提供了更加有利的條件。

個(gè)稅改革使命重大、任務(wù)艱巨

本次個(gè)稅改革，承擔(dān)著提高國(guó)家治理現(xiàn)代化的重大使命，具有基礎(chǔ)和支柱作用。然而，從目前草案內(nèi)容來(lái)看，基于國(guó)家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的個(gè)稅雖說(shuō)開啟了個(gè)稅改革的新時(shí)代，但僅僅算是“破土動(dòng)工”，真正實(shí)現(xiàn)這些功能，還有很長(zhǎng)的路要走，任務(wù)仍然十分艱巨。

從稅收制度來(lái)看，現(xiàn)有方案尚不完善，還有很多地方有待進(jìn)一步研究并出臺(tái)相關(guān)的實(shí)施條例。例如，將征稅標(biāo)準(zhǔn)提高到5000元/月，其依據(jù)如何，目前并沒(méi)有解釋；又如，子女教育、繼續(xù)教育、大病醫(yī)療、住房貸款利息和住房租金支出，可全額扣除還是限額扣除，如果限額扣除，限額標(biāo)準(zhǔn)該如何制訂；此次綜合個(gè)人所得稅改革并未考慮以家庭為納稅單位，不同家庭收入結(jié)構(gòu)不同，會(huì)導(dǎo)致其稅收負(fù)擔(dān)不公平，同時(shí)住房貸款利息、房租支出、子女教育支出的扣除，以家庭為單位扣除會(huì)更加合理；現(xiàn)有扣除范圍中，還有很多項(xiàng)目尚未納入，如捐贈(zèng)支出、損失支出、贍養(yǎng)老人支出等；在我國(guó)人口老齡化背景下，如何在個(gè)稅中增加對(duì)相關(guān)支出的扣除和相關(guān)稅收優(yōu)惠政策，以及如何減輕“二孩”家庭撫養(yǎng)子女的負(fù)擔(dān)；代扣代繳稅額制度如何調(diào)整；費(fèi)用扣除該以何種形式更加公平有效，如該采用費(fèi)用扣除還是稅額抵免或二者配合使用等，都亟待作出明確規(guī)定。

從稅收征管來(lái)看，目前利用大數(shù)據(jù)和信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)對(duì)綜合個(gè)人所得稅的征管，技術(shù)上并不存在困難，但需要對(duì)《中華人民共和國(guó)稅收征管法》進(jìn)行相應(yīng)的修改，以法律的形式明確稅務(wù)機(jī)關(guān)從相關(guān)部門、企業(yè)、個(gè)人獲取信息的權(quán)利。另外，就是需要在大數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，開發(fā)出相應(yīng)模型進(jìn)行數(shù)據(jù)處理，以適應(yīng)自然人納稅人時(shí)代的稅收管理。

（作者為中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院教授，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)稅收與公共政策研究中心主任）

【注：本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“構(gòu)建以反貧困為核心的面向家庭和個(gè)人公共轉(zhuǎn)移支付制度研究”（項(xiàng)目編號(hào)：18VSJ071）的階段性研究成果】

【參考文獻(xiàn)】

①《個(gè)稅改革料實(shí)現(xiàn)新突破》，新華網(wǎng)，2018年6月14日。

責(zé)編/賈娜    美編/宋揚(yáng)

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