作者：沈榮華 中國行政管理學會副秘書長、研究員
黨的十九大報告從我國發(fā)展進入新時代的歷史方位出發(fā)，對深化行政體制改革、轉變政府職能作出重要部署，強調要“深化簡政放權，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設人民滿意的服務型政府”。適應新時代要求，要以深化“放管服”改革為抓手，推動政府職能轉變。
以深化簡政放權激發(fā)市場活力和創(chuàng)新潛力
新時代發(fā)展的基本特征就是由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，必須以供給側結構性改革為主線，推動發(fā)展質量變革、效率變革、動力變革。在這方面，深化簡政放權可以大有作為，發(fā)揮重要作用。從發(fā)展改革面臨的突出問題看，我國需要在以下方面加大簡政放權力度。
破解企業(yè)設立“辦證”難題。這是降低市場準入門檻、促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)的關鍵環(huán)節(jié)。經過前期工商登記“先照后證”、實繳改認繳、前置改后置等項改革，現(xiàn)在企業(yè)設立辦“照”已容易多了，但在辦“證”開業(yè)上，仍面臨許可多、門檻高、耗時長等情況。為解決“拿照容易辦證難”問題，各地積極探索“證照分離”改革，實行多證合一，乃至幾十個證合一，辦“證”大為提速，說明改革空間很大。應當加快“證照分離”改革，對可分離的行業(yè)許可證分別采取取消、合并、簡化、備案、書面承諾等方式，以及辦理程序上的聯(lián)審、代辦、限時等做法，大幅放寬市場準入，破除各種隱性障礙，使注冊企業(yè)特別是中小企業(yè)能盡快開業(yè)成長。
清理項目施工報批障礙。這是降低實體經濟成本、促進有效投資的迫切要求。通過幾年改革，目前涉企審批已大幅減少，不少事項很快就可辦結，但在企業(yè)投資特別是項目施工報批方面，仍然存在涉及部門多、環(huán)節(jié)多、評估多等問題，如企業(yè)項目搞施工，從申辦、驗收到開工要涉及10多個部門，20多道程序，蓋90多個公章，交50多筆費用，經20多個中介審查評估，耗時300天左右，一些重大交通和基礎設施項目施工報批甚至需要2-3年，其中許多環(huán)節(jié)和審批是多余的、重復的，耗費企業(yè)大量時間和經營成本，改革難度也很大，成為難啃的“硬骨頭”。因此，要下決心精簡各種多余重復的審批、環(huán)節(jié)和收費，大力推行多評合一、多審合一、多圖聯(lián)審、聯(lián)合驗收等審批模式，破除企業(yè)投資障礙。
繼續(xù)清理涉企收費。這是深化供給側改革、降低企業(yè)成本的重要任務。應當在前期減稅降費的基礎上，進一步清理規(guī)范政府性基金和行政事業(yè)性收費，減少經營服務性收費和中介服務費用，加大對各種亂收費、亂攤派、亂罰款的整治力度。對保留的各類涉企收費，要建立目錄清單并向社會公布，實行動態(tài)化管理，接受社會監(jiān)督。清單之外不得收費或變相收費，防止回潮反復。
放寬社會服務準入門檻。隨著我國社會主要矛盾變化，社會對公共服務的需求日趨多元化，特別是養(yǎng)老、健康、醫(yī)療康復、咨詢培訓、文化體育、社區(qū)服務等社會服務，社會需求和發(fā)展?jié)摿薮螅彩莿?chuàng)業(yè)就業(yè)的增長點，民間資本參與投資興辦的積極性很大，但由于面臨準入門檻高、審批限制多、可操作辦法少等難題，制約了社會服務業(yè)的發(fā)展。深化簡政放權的一個重點，就是在社會服務領域建立政府與社會的合作機制，放寬行業(yè)準入，引入社會力量和民間資本參與投資興辦，增加優(yōu)質供給，改善供給結構，同時也要加強服務監(jiān)管，制定服務標準，接受社會監(jiān)督，防止出現(xiàn)損害公眾利益的行為。
擴大高?？蒲性核灾鳈?。這是強化創(chuàng)新驅動特別是提高原創(chuàng)性基礎性創(chuàng)新能力的必然要求。應當在前期探索基礎上，加快政事分開和管辦分離改革，改變行政干預過多、管得過死等不合理做法，擴大高校和科研院所的自主權，使其在研究布局、自主選題、人才引進、經費使用、職稱評審、評價獎勵等方面能按照教學科研規(guī)律辦事，充分調動專業(yè)技術人員的積極性和創(chuàng)造性，促進產學研融合、產教融合和科研成果轉化，為創(chuàng)新發(fā)展提供有力支撐。
推行審批服務標準化。這是擴大簡政放權改革成效的必然要求，也是建設服務型政府的重要內容。過去幾年，地方和部門積極探索創(chuàng)新，不斷簡化審批流程，提高辦事效率，如“一窗受理、一站服務”、并聯(lián)審批、“互聯(lián)網+政務服務”、一網通辦、“最多跑一次”、“不見面審批”等做法，深受歡迎和好評，增強了企業(yè)群眾獲得感。下一步，應在總結規(guī)律經驗基礎上，全面推進審批服務流程的標準化建設，實行公共資源配置全程公開和標準化運作，加快各層級各部門政務信息系統(tǒng)整合和數(shù)據(jù)互通互認，建立一套全國通用的標準化審批流程和辦事規(guī)則，應簡盡簡，重點是大幅增加網上服務事項，能上網的全部網上辦理，為辦事創(chuàng)業(yè)提供更加方便快捷的政務服務。
以創(chuàng)新監(jiān)管維護公平競爭的市場環(huán)境
簡政放權不是一放了之，而是要放管結合，在放權同時加強事中事后監(jiān)管，維護正常的市場秩序，使市場活而不亂。同時，在建設現(xiàn)代化經濟體系、推動高質量發(fā)展的背景下，迫切需要通過創(chuàng)新監(jiān)管，探索更加有效的監(jiān)管模式，有效維護公平競爭、優(yōu)勝劣汰的市場環(huán)境，促進新舊動能轉化，進而破除無效供給，增加有效供給，實現(xiàn)高質量發(fā)展。
建立以信用為基礎的監(jiān)管模式。長期以來，市場監(jiān)管中盛行以罰為主、以罰代管，處罰過多過細，一動就罰、一罰了之，而對違法失信問題又處罰過輕，缺乏震懾力，執(zhí)法成本高效益低。國內外經驗表明，信用監(jiān)管是現(xiàn)代市場經濟運行的基礎，也是成本低效益高的監(jiān)管方法。我國應當改變以罰為主的監(jiān)管方式，抓緊建立以信用為基礎的監(jiān)管模式，健全市場主體征信系統(tǒng)、失信黑名單和守信紅名單以及相應的管理制度，事前強調信用承諾，事中以抽查為主，事后對誠信守法的要鼓勵支持，對失信違法的要加大懲治力度，推行失信聯(lián)合懲戒、巨額懲罰性賠償制度等，使之處處受阻，得不償失，形成有效的守信激勵和失信懲戒機制，使守信守法成為普遍，使失信違法成為個別，從整體上提高監(jiān)管成效。
強化縱向監(jiān)管，維護統(tǒng)一市場。從全國范圍看，一個開放統(tǒng)一的市場是實現(xiàn)高質量發(fā)展的必要條件，而市場分割、行政壟斷、地方保護必然造成要素不能自由流動，不同類型、不同地域的企業(yè)不能展開公平競爭，特別是低端落后產能難以退出，優(yōu)質產能難以勝出。對此，需要全面實行市場準入負面清單制度，清除妨礙統(tǒng)一市場的做法，重點之一就是從縱向上加大層級監(jiān)管力度，例如對金融、證券、航運、環(huán)保、統(tǒng)計等全國性或跨區(qū)域事務的監(jiān)管，中央部門可加強垂直管理，對土地、貿易、安全生產、投資等中央地方共管事務的監(jiān)管，中央和省級部門可采取督辦督察等手段，從縱向上督促地方監(jiān)管部門依法履職盡責并為之撐腰打氣，以維護市場統(tǒng)一和法制統(tǒng)一。
推行更加簡約實用的監(jiān)管方式。在市場經濟條件下，市場主體千千萬萬，活動錯綜復雜，靠有限的監(jiān)管主體是查不過來的，不能總是人盯人，也不能總是依賴年檢年審、檢查檢測、評比驗收、收費交費等沒有必要又困擾企業(yè)的習慣做法，而應當創(chuàng)新監(jiān)管方式，更多采用簡約有效的監(jiān)管方法，既講究成本效益，又防止監(jiān)管缺失。應當全面推行“雙隨機一公開”抽查、綜合監(jiān)管、大數(shù)據(jù)監(jiān)管、智能監(jiān)管、信用監(jiān)管等方法，事中更多采用提前警示、提醒、約談、監(jiān)測等簡單實用方法，預警在先，更多運用第三方評估、行業(yè)自律、投訴舉報、輿論監(jiān)督等手段，提高監(jiān)管效率。
對新經濟新業(yè)態(tài)采取包容審慎的監(jiān)管。在“創(chuàng)新驅動”戰(zhàn)略背景下，網絡經濟、數(shù)字經濟、分享經濟、移動支付、人工智能等新經濟、新產業(yè)、新業(yè)態(tài)快速發(fā)展，對于新舊動能轉換、推動“雙創(chuàng)”、增加就業(yè)、經濟轉型升級、引領發(fā)展等方面，都發(fā)揮著重要作用。在這方面，如何進行監(jiān)管目前還缺乏經驗，不宜一上來就叫停，也不能出現(xiàn)監(jiān)管空白，這就提出了新的課題。按照鼓勵創(chuàng)新、優(yōu)勝劣汰的準則，對方興未艾的新經濟新業(yè)態(tài)可采取更為包容審慎的監(jiān)管，注重觀察了解，跟蹤研判，對于創(chuàng)新發(fā)展的，可建立符合其特點的監(jiān)管模式，形成規(guī)范健康發(fā)展的環(huán)境；對于借創(chuàng)新名義搞違法經營、損害公眾利益的，要加以整治，嚴格監(jiān)管；監(jiān)管部門也要順應創(chuàng)新發(fā)展形勢，注重提高監(jiān)管技能，引進專業(yè)技術人才，創(chuàng)新監(jiān)管手段。
落實主管部門的監(jiān)管責任。從實際情況看，目前“重審批輕管理”現(xiàn)象依然存在，有的審批取消下放了，卻沒有相應地加強事中事后監(jiān)管，出現(xiàn)監(jiān)管缺失；有的對不是自己審批而出現(xiàn)的問題不管不問。因此，應堅持“誰主管誰監(jiān)管”的原則，落實各部門的監(jiān)管責任，無論是否經過審批，只要屬于主管業(yè)務范圍都要負起監(jiān)管責任，出了問題就應追責。對于跨行業(yè)跨領域的監(jiān)管，往往涉及多個部門，如互聯(lián)網、食品安全、金融等領域有多個乃至十多個部門都參與監(jiān)管，這就需要明確職責分工，健全協(xié)調配合機制，防止都管又都不管。
以權責清單管理鞏固和擴大“放管服”改革成果
推行權責清單管理是黨中央、國務院作出的改革部署，也是深化“放管服”改革的制度保障。經過幾年努力，目前建立權責清單已取得明顯進展，全國省市縣三級政府部門已全部公布權責清單；國務院部門2014年已集中公布行政審批清單，2015年在確定7個部委權責清單編制試點，總結經驗后全面推行。同時，權責清單管理也是一個新生事物，還存在著不同理解和做法，在編制、實施和應用上也面臨一些新情況新問題，特別是清單的實用性不夠強，發(fā)揮作用也不夠，下一步要重點在增強應用性上下功夫。
把權責清單管理與“放管服”改革緊密結合起來。無論是編制清單，還是運用清單，都要體現(xiàn)深化“放管服”改革的要求，把該放的權力放到位，把該管的事落實到位，把該服務的列清楚，更加清晰界定政府與市場社會的權責邊界，使政府部門嚴守邊界，清單之外的不可為，為深化“放管服”改革、轉變政府職能提供依據(jù)和遵循。這樣的清單才更有價值，更加有用。
加快推出權責清單升級版。目前權責清單制定公布已取得很大成績，但從內容到形式還存在一些不合理不規(guī)范之處。一是清單數(shù)量差距較大。依據(jù)法律法規(guī)，同級同類政府部門權力事項的內容和數(shù)量應當大體一致，出入不大，但從已公布清單看，情況并非如此。例如，省級政府部門權力事項總數(shù)，多的可達6000項以上，少的僅1700多項，數(shù)量相差2—3倍。差異如此之大，即便各地情況不同，也顯然超出合理范圍。二是清單內容安排不一，存在不同程度缺項，或缺少項目編碼，或缺少流程圖，或缺少責任清單，或缺少追責規(guī)定，或缺少監(jiān)督方式。三是法律依據(jù)不同。有的以法律法規(guī)為依據(jù)，有的將規(guī)范性文件、“三定”規(guī)定以及政府文件也作為依據(jù)，法律依據(jù)不同，清單的規(guī)范性和權威性也不同。實行權責清單管理，不能換個地區(qū)、換個部門、換個人，口徑標準就不一樣了。應當盡快推出“升級版”的清單制定標準，建立模板標桿，如出臺國家部委權責清單，在清單內容、權責分類、法律依據(jù)等方面加以統(tǒng)一規(guī)范，提供參考樣板。清單越規(guī)范、越清晰，在實行中就越具有操作性和實用性。
充分發(fā)揮清單管理作用。從實際情況看，對于政府部門公布的權責清單，許多企業(yè)和公眾反映看不懂，更不知道怎么用，怎么進行監(jiān)督，缺乏獲得感，就是政府工作人員也感到邊界模糊，不好操作，實用性不強。在運用方面，許多權責清單往往只是寫在紙上，掛在網上，缺乏具體的可操作的措施和流程，也沒有建立相應的動態(tài)管理機制和監(jiān)督問責機制，未能使清單成為政府部門履職盡責的行為規(guī)范，真正發(fā)揮作用。應當說，地方和部門編制清單花費了大量精力時間，但不能編好了不用或用處不大，而應當“用”字當頭，用好用實。在政府內部，要使權責清單列入各個部門職責規(guī)定，進入網上政務平臺，并建立監(jiān)督檢查和問責追責機制，促進政府部門依照清單辦事；在政府外部，應設計一套利企便民的清單網上運行系統(tǒng)，在陽光下運行，實現(xiàn)監(jiān)督投訴、核實處理、結果反饋的閉環(huán)管理，方便企業(yè)和公眾使用清單，監(jiān)督權力行使，發(fā)揮好清單的作用。
責編/周素麗
