習(xí)近平總書記在十九大報告中指出，打造共建共享的社會治理格局。加強(qiáng)社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。根據(jù)這一指導(dǎo)思想，結(jié)合“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，深圳通過深化“織網(wǎng)工程”建設(shè)，以社會管理要素統(tǒng)一地址標(biāo)準(zhǔn)（以下簡稱統(tǒng)一地址標(biāo)準(zhǔn)）為載體，初步實(shí)現(xiàn)了對“塊數(shù)據(jù)”的探索和應(yīng)用。這是全國首次將空間地理和社會治理進(jìn)行深度融合的實(shí)踐，充分發(fā)揮了大數(shù)據(jù)在社會治理中的作用，以信息化建設(shè)推動、倒逼甚至引領(lǐng)社會治理精細(xì)化創(chuàng)新。統(tǒng)一地址標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)為深圳的社會治理和新型智慧城市標(biāo)桿市建設(shè)奠定堅實(shí)的基礎(chǔ)。

建設(shè)統(tǒng)一地址標(biāo)準(zhǔn)的背景及迫切需要

地址信息是每個國家社會治理的重要基礎(chǔ)，在日常管理中發(fā)揮著重要作用。歐美等西方國家一般都采用郵編地址作為社會管理的參照物將人和地址進(jìn)行有效銜接和關(guān)聯(lián)。而我們國家在社會管理過程中卻缺少這一參照物，因而出現(xiàn)了很多與地址相關(guān)的“奇葩證明”（比如，場所使用證明等）。這些亂象和問題與我們國家在地址管理上存在多頭管理和缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)有直接聯(lián)系。就深圳而言，一是地址信息管理部門眾多。地址信息分散在公安、規(guī)劃國土、住建、網(wǎng)格管理等多個部門，比如，公安負(fù)責(zé)管理門樓牌，規(guī)劃國土負(fù)責(zé)管理建筑物、小區(qū)和道路，網(wǎng)格管理部門負(fù)責(zé)采集實(shí)有房屋信息。不同部門之間的地址信息資源相對獨(dú)立，并沒有進(jìn)行關(guān)聯(lián)整合。二是地址標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。不同的地址信息管理部門遵循各自的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，其地址格式和命名規(guī)范都不一致，缺乏統(tǒng)一的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，信息整合的難度較大，致使當(dāng)前全市沒有一個統(tǒng)一規(guī)范的地址庫可用。此外，政府各職能部門的信息系統(tǒng)在采集地址時大多采用手工錄入，地址的規(guī)范性和準(zhǔn)確性得不到保證，給城市管理和社會治理帶來諸多困難和不便。比如，公安部門在接到老百姓報警時，往往由于地址不詳，無法精準(zhǔn)定位，造成民警多跑路、跑錯路；在人口管理方面，由于缺乏完整的標(biāo)準(zhǔn)地址庫認(rèn)證，存在錄入地址不規(guī)范、不合法的情況，以房管人難以落地；在商事主體注冊登記方面，同樣由于缺乏地址認(rèn)證，存在不少虛假注冊地址，給事后監(jiān)管帶來困難。因此，盡快形成全市統(tǒng)一的地址標(biāo)準(zhǔn)，建立統(tǒng)一地址庫，全面推廣統(tǒng)一地址應(yīng)用顯得十分必要和迫切。

統(tǒng)一地址標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容及改革創(chuàng)新亮點(diǎn)

標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)內(nèi)容。通過整合公安、規(guī)劃國土、住建等現(xiàn)有地址標(biāo)準(zhǔn)，基于網(wǎng)格化服務(wù)和管理工作，建立貫穿市、區(qū)、街道、社區(qū)、工作網(wǎng)格、基礎(chǔ)網(wǎng)格、建筑物、房屋（戶室）等多層結(jié)構(gòu)的空間地理與地址體系，形成統(tǒng)一的地址標(biāo)準(zhǔn)。一是建立第三大參照物。借鑒“身份證號碼”和“統(tǒng)一社會信用代碼”編制方法，建立以地址為載體的社會管理要素唯一識別碼，形成社會管理要素的“身份證號碼”。二是建立唯一、穩(wěn)定的識別碼。統(tǒng)一地址編碼和社會管理要素識別碼都具有唯一性，不涵蓋其他任何信息，不會因?yàn)樾姓^(qū)劃的改變而改變，可形成一個固定的編碼，減少后續(xù)維護(hù)成本。三是建立以網(wǎng)格化為基礎(chǔ)的社會管理要素責(zé)任體系。通過建立社會管理要素唯一識別碼，將社會管理要素與地址、管理網(wǎng)格進(jìn)行關(guān)聯(lián)形成整體，有效解決社會管理要素的定位問題，并建立責(zé)任到網(wǎng)格、責(zé)任到人的管理體系。

標(biāo)準(zhǔn)的創(chuàng)新亮點(diǎn)。該標(biāo)準(zhǔn)充分體現(xiàn)了深圳標(biāo)準(zhǔn)和深圳質(zhì)量：一是地址應(yīng)用有了統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。按照最大公約數(shù)原則，通過整合規(guī)劃國土、公安、住建、民政等地址管理部門的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，并以網(wǎng)格化管理為基礎(chǔ)，建立了最基礎(chǔ)、最廣泛的綜合性地址編碼標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)了相同地址不同表述之間的相互映射，解決了不同行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)地址以及老百姓習(xí)慣用語等非標(biāo)準(zhǔn)地址之間的互通互用問題。二是社會管理有了參照物。該標(biāo)準(zhǔn)的一個突出特點(diǎn)就是用地址串聯(lián)起所有社會管理的要素。在社會管理中，人、事、物等各要素都處在時時變化中，地址則是在一段時期內(nèi)相對固定不變的要素，而所有發(fā)生的人、事、物都可以關(guān)聯(lián)到某一個具體的地址上。當(dāng)把所有的社會管理要素都貼上地址標(biāo)簽時，通過一個地址就能掌握原來分散在各個不同政府部門的與該地址相關(guān)的所有信息，從而在源頭上解決了“信息孤島”的問題。三是“條數(shù)據(jù)”向“塊數(shù)據(jù)”轉(zhuǎn)化有了“篩子”。按照統(tǒng)一的地址標(biāo)準(zhǔn)，可以建立起集市、區(qū)、街道、社區(qū)、基礎(chǔ)網(wǎng)格、工作網(wǎng)格、建筑物、房屋，以及道路、街巷、小區(qū)（自然村）、門樓牌和地址俗稱、簡稱、曾用名等信息為一體的全市統(tǒng)一的地址基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。有了全市統(tǒng)一的地址庫，就可以利用大數(shù)據(jù)和云架構(gòu)，以房屋地址碼為載體融入人、法人、事、物等社會管理要素，并按照區(qū)、街道、社區(qū)、基礎(chǔ)網(wǎng)格、工作網(wǎng)格、建筑物、房屋等管理層級，建立“塊數(shù)據(jù)”、實(shí)行“塊管理”，壓實(shí)“塊責(zé)任”，推進(jìn)社會治理的精細(xì)化水平。地址庫就像一個“篩子”，通過這個“篩子”，原來分散在各部門的“條數(shù)據(jù)”可基于標(biāo)準(zhǔn)地址來實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)分流，進(jìn)而轉(zhuǎn)化成“塊數(shù)據(jù)”。統(tǒng)一地址庫不僅為今后不動產(chǎn)管理提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，更為社會管理模式從“以人管事”向更為精細(xì)化的“以房管人”“以房管事”轉(zhuǎn)變提供強(qiáng)大的工具支撐。

統(tǒng)一地址標(biāo)準(zhǔn)在福田的試點(diǎn)成效

以統(tǒng)一地址為核心構(gòu)建了福田“智慧云”。福田區(qū)以統(tǒng)一地址庫為核心基礎(chǔ)，集構(gòu)了一朵“智慧云”，把“塊數(shù)據(jù)”聚起來。在此基礎(chǔ)上，建設(shè)一個運(yùn)營中心，把“塊責(zé)任”管起來；疏通感知與交互兩條路徑，讓“塊數(shù)據(jù)”跑起來；完善指揮、服務(wù)、預(yù)警預(yù)測三個體系，把“塊數(shù)據(jù)”用起來；突出民生、治理、產(chǎn)業(yè)、綠色四大主題，把“塊數(shù)據(jù)”價值挖掘出來，從而構(gòu)建了一個數(shù)據(jù)共享、業(yè)務(wù)互聯(lián)、管理高效、服務(wù)精準(zhǔn)、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、資源優(yōu)配的數(shù)據(jù)服務(wù)型政府，探索了社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的福田模式。

以地址碼為基礎(chǔ)匯聚“塊數(shù)據(jù)”。大數(shù)據(jù)是智慧城市建設(shè)的戰(zhàn)略資源和核心要素。正是以標(biāo)準(zhǔn)地址為核心基礎(chǔ)，福田區(qū)把“條數(shù)據(jù)”向“塊數(shù)據(jù)”匯聚、融合和裂變。通過與標(biāo)準(zhǔn)地址關(guān)聯(lián)，各部門數(shù)據(jù)之間不再是獨(dú)立、割裂、分離的狀態(tài)，人、房、法人、城市部件、各類事件數(shù)據(jù)相互關(guān)聯(lián)，織成了一張動態(tài)、多樣、鮮活的網(wǎng)。目前，福田區(qū)已經(jīng)形成了“1+10+95+1232”的區(qū)、街道、社區(qū)、網(wǎng)格四級“塊數(shù)據(jù)”，做到人、事、物的信息標(biāo)準(zhǔn)化和標(biāo)簽化，有效解決了“信息孤島化”和“數(shù)據(jù)碎片化”問題。在此基礎(chǔ)上，把全區(qū)的人口、法人、房屋、事件等重要管理對象和管理要素自動分配到區(qū)、街道、社區(qū)甚至網(wǎng)格上，實(shí)現(xiàn)智能化、自動化、實(shí)時化的地域管理。

塊數(shù)據(jù)推動塊管理轉(zhuǎn)變。近年來，福田區(qū)在城區(qū)運(yùn)營管理中心建設(shè)上進(jìn)行深入探索，通過建立城區(qū)運(yùn)營管理中心（城市運(yùn)行的“大腦”中樞），將技術(shù)、業(yè)務(wù)、數(shù)據(jù)高度融合，提供跨層級、跨區(qū)域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)綜合協(xié)同管理服務(wù)，加快實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)管理從條向塊的轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變工作方式，創(chuàng)新工作機(jī)制。目前，正在建設(shè)的運(yùn)營管理中心設(shè)置了“統(tǒng)一信息融合平臺、城區(qū)治理平臺（統(tǒng)一分撥平臺、行政綜合執(zhí)法平臺）、運(yùn)行監(jiān)測平臺、決策分析平臺、公共服務(wù)平臺”五個平臺。通過發(fā)揮五個平臺的功能，構(gòu)建指揮、服務(wù)、預(yù)警預(yù)測三大體系。

從“坐等服務(wù)”“定時服務(wù)”向“上門服務(wù)”“實(shí)時服務(wù)”轉(zhuǎn)變。政府公共服務(wù)從“坐等服務(wù)”“定時服務(wù)”向“上門服務(wù)”“實(shí)時服務(wù)”轉(zhuǎn)變，可以說是“塊數(shù)據(jù)”交互應(yīng)用、惠民利民的一大體現(xiàn)。近年來，福田區(qū)積極通過大數(shù)據(jù)開展一系列智慧應(yīng)用，如智慧教育、智慧醫(yī)院、智慧警務(wù)、智慧養(yǎng)老、智慧社區(qū)（96980大管家、微信公眾號）、福田鵲橋網(wǎng)、智慧招商（“六庫一圖”信息平臺）、“一點(diǎn)通”就業(yè)服務(wù)平臺等等，涵蓋政府各個部門，實(shí)現(xiàn)政府、市場、社會的信息交互共享，實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)由“政府配菜”到“百姓點(diǎn)菜”、由“為民作主”到“由民作主”、由“政府單一供給”到“社會多元參與”的轉(zhuǎn)變。

統(tǒng)一地址標(biāo)準(zhǔn)體系未來“五個一”建設(shè)規(guī)劃

全市將以統(tǒng)一地址標(biāo)準(zhǔn)（一個標(biāo)準(zhǔn)）為基礎(chǔ)，配套建立“一個辦法、一個平臺、一套運(yùn)行機(jī)制、一個應(yīng)用體系”的“五個一”總體規(guī)劃。

一個辦法：以市委市政府的名義出臺地址管理辦法，規(guī)定政府各部門在服務(wù)和管理過程中使用全市統(tǒng)一的地址和基礎(chǔ)網(wǎng)格，使全市統(tǒng)一的地址成為智慧城市建設(shè)和社會治理的參照物。在此基礎(chǔ)上，再逐步通過特區(qū)立法權(quán)加強(qiáng)相關(guān)立法，為實(shí)現(xiàn)以房管人（法人）、以房管物和以房管事提供法律依據(jù)。

一個平臺：按照統(tǒng)一地址的標(biāo)準(zhǔn)，建立集市、區(qū)、街道、社區(qū)、基礎(chǔ)網(wǎng)格、工作網(wǎng)格、建筑物、房屋，以及道路、街巷、小區(qū)（自然村）、門樓牌和地址俗稱、簡稱、曾用名等信息為一體的動態(tài)更新的地址基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。在此基礎(chǔ)上，建立面向政府和社會的地址信息綜合服務(wù)平臺，提供各類地址查詢和地址錄入等服務(wù)。

一套運(yùn)行機(jī)制：一是建立地址信息動態(tài)更新機(jī)制。實(shí)時共享規(guī)劃國土、道路、街巷、建筑物、房屋信息、公安門樓牌、網(wǎng)格辦房屋信息。二是建立問題地址反饋機(jī)制。政府各部門、企業(yè)和個人遇到地址錯誤等問題，及時向地址管理部門反饋，由網(wǎng)格員上門核實(shí)，再經(jīng)管理部門審定后補(bǔ)錄并同步至統(tǒng)一地址庫。三是建立統(tǒng)一地址信息發(fā)布機(jī)制。根據(jù)政府各單位、各區(qū)（新區(qū)）提出的地址服務(wù)需求，統(tǒng)一以接口調(diào)用或工具（查詢控件）嵌入的形式提供各類地址服務(wù)。

一個應(yīng)用體系：依托大數(shù)據(jù)和云架構(gòu)，以地址碼為載體，融入人、法人、事、物等社會管理要素，并按照區(qū)、街道、社區(qū)、基礎(chǔ)網(wǎng)格、工作網(wǎng)格、建筑物、房屋等管理層級，建立“塊數(shù)據(jù)”和“塊應(yīng)用”，實(shí)行“塊管理”，壓實(shí)“塊責(zé)任”，推進(jìn)社會治理的精細(xì)化水平，為建立物聯(lián)感知的智慧城市提供基礎(chǔ)。

深圳將通過“五個一”建設(shè)，在人、事、物與地址之間建立起橋梁，把各個部門、各個條條的數(shù)據(jù)串聯(lián)起來，做到共享共用和互聯(lián)互通，將縱向的“條數(shù)據(jù)”轉(zhuǎn)化成立體的“塊數(shù)據(jù)”，通過條塊轉(zhuǎn)化和條塊互動，將“協(xié)調(diào)、共享、開放”的發(fā)展理念貫穿在基層“塊治理”中，從根本上改變社會治理條強(qiáng)塊弱的現(xiàn)狀，推動“條塊結(jié)合”的社會治理模式的變革，提升社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。

【本文作者為中共深圳市委政法委副書記】

責(zé)編：張盈盈 / 趙博藝