【摘要】國家治理是一項國家核心的政治實踐活動，國家治理現(xiàn)代化是當(dāng)前我國面臨的重大研究課題。為了更好地理解國家治理的實踐發(fā)展脈絡(luò)與歷史成因，本文采取歷史主義的分析視角，將中西方國家治理的思想流派放在同一視域下進(jìn)行比較，分析了特定治理環(huán)境中一個國家選擇治理模式的關(guān)鍵影響因素，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建了國家治理模式的7要素理論模型。根據(jù)這一模型，一個國家在選擇某種治理模式的時候，首先要考慮治理的環(huán)境因素。在特定的國家治理模式中，獨特的社會歷史背景決定了治理的主體結(jié)構(gòu)與對象；治理主體的價值取向以及治理對象的優(yōu)先次序決定了治理的主要目標(biāo)；為了實現(xiàn)治理目標(biāo)，治理主體選擇特定的治理策略與治理技術(shù)，并取得相應(yīng)的治理效果。
【關(guān)鍵詞】國家治理 理論模式 理論構(gòu)建 比較分析 中國 西方
【中圖分類號】 D668 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.20.007
【作者簡介】王芳，南開大學(xué)商學(xué)院網(wǎng)絡(luò)社會治理研究中心主任、信息資源管理系教授、博導(dǎo)，聯(lián)合國教科文組織全民信息計劃專家，中國信息經(jīng)濟(jì)學(xué)會常務(wù)理事，中國信息協(xié)會電子政務(wù)專業(yè)委員會主任。研究方向為知識發(fā)現(xiàn)與情感挖掘、電子政務(wù)與政府信息資源管理、情報學(xué)基礎(chǔ)理論。主要著作有《陽光下的政府——政府信息行為的路徑與激勵》《體驗網(wǎng)絡(luò)》《數(shù)字檔案館學(xué)(21世紀(jì)檔案學(xué)系列教材)》等。
治理是一個內(nèi)涵不斷演化的概念，從早期的“統(tǒng)治”與“控制”之意到現(xiàn)代流傳較為廣泛的“多元主體合作管理公共事務(wù)”，治理的內(nèi)涵已經(jīng)適應(yīng)了人類生產(chǎn)方式與社會結(jié)構(gòu)從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會再到當(dāng)今網(wǎng)絡(luò)社會的轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，治理概念廣泛應(yīng)用于政治學(xué)、法學(xué)、公共管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、企業(yè)管理、社會學(xué)、地理學(xué)、歷史學(xué)等多個學(xué)科①，相關(guān)的領(lǐng)域涉及企業(yè)治理、政府治理、國家治理、社會治理、非營利組織治理、全球治理、環(huán)境治理、互聯(lián)網(wǎng)治理，等等。其中，國家治理是一個國家最重要的政治實踐。國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化既是一項具有重大歷史意義的政治改革實踐，同時也是一個需要深入探索的理論研究課題。
春秋戰(zhàn)國以來，我國出現(xiàn)過多個國家治理思想流派，他們在相互批判、吸收與融合中不斷發(fā)展，在國家治理的歷史實踐中發(fā)揮了重要作用。近30年來，我國學(xué)術(shù)界關(guān)于國家治理的研究有兩條主線：一是側(cè)重于對西方民主理論及其最新研究成果的介紹與批判；二是對我國傳統(tǒng)國家治理實踐進(jìn)行回顧與反思。但是，從思想史的角度將二者放在同一視域下進(jìn)行比較分析的研究卻并不多見。這種割裂使相關(guān)探討有意無意地忽略了特定社會歷史環(huán)境的影響，疏于對國家治理目標(biāo)、對象、主體結(jié)構(gòu)、策略及技術(shù)間的關(guān)系進(jìn)行本質(zhì)性把握。為理解國家治理模式的理論要素，探索國家治理模式選擇的關(guān)鍵影響因素，本文擬采用歷史主義視角，將中西方國家治理的思想與理論流派放在同一視域下進(jìn)行分析比較。
我國治國理政思想的歷史演化
作為政治共同體的國家是通過地域以及具有文化認(rèn)同與政治認(rèn)同的民族群體來界定的②。自國家產(chǎn)生之日起，便出現(xiàn)了國家治理的實踐，與之相伴而生的是相應(yīng)的理論探索。在春秋戰(zhàn)國時期，面對新興地主階級的興起和諸侯爭霸、社會動蕩的政治局面，代表不同階級利益的知識分子紛紛提出自己的治國主張，在思想文化領(lǐng)域興起了“百家爭鳴”的繁榮局面。其中，儒、墨、道、法四大流派歷經(jīng)對立、發(fā)展與融合，對我國不同歷史時期的國家治理實踐產(chǎn)生了重要影響。
儒家是我國古代最有影響力的學(xué)派，由孔子創(chuàng)立于春秋末期。其核心是“仁、義、禮、智、信”，主張通過禮樂教化建立道德體系與社會等級秩序，實現(xiàn)社會結(jié)構(gòu)穩(wěn)定。儒家思想主張仁政與禮治，并不受當(dāng)時新興地主階級的歡迎，在秦朝時期遭受了毀滅性打擊。到漢武帝時期，隨著經(jīng)濟(jì)繁榮和國家強(qiáng)盛，加強(qiáng)中央集權(quán)和維護(hù)社會穩(wěn)定的需要使儒家學(xué)派得到尊崇，此后直到唐代，儒家思想占據(jù)主導(dǎo)地位。到了宋代，儒家思想與佛教和道教相融合，形成了新的哲學(xué)流派——理學(xué)。其中，具有較大影響力的程朱理學(xué)強(qiáng)調(diào)天理與人欲的對立，主張“存天理，滅人欲”，為已經(jīng)形成的封建等級制度辯護(hù)。到了明朝中期，形成了以王陽明為代表的心學(xué)。理學(xué)主張將個人心性修養(yǎng)與儒家經(jīng)世理念相結(jié)合，追求“格物、致知、正心、誠意、修身、齊家、治國、平天下”的理想。費孝通將這種由己到家、由家到國、由國到天下的通路稱為中國人的“差序格局”③。元明以后，隨著資本主義的萌芽，出現(xiàn)了反對封建君主專制的思想，明朝的李贄主張反對歧視婦女和壓抑商人，儒學(xué)的主導(dǎo)地位受到挑戰(zhàn)。明末清初，黃宗曦提倡法制，反對人治與重農(nóng)輕商，對晚清資本主義的發(fā)展和民主思潮的興起產(chǎn)生了一定影響，儒家地位進(jìn)一步受到動搖。
墨家產(chǎn)生于戰(zhàn)國時期，由墨子創(chuàng)立，與儒家并稱顯學(xué)。墨家思想與儒家觀點相對立，提倡“兼愛、非攻、尚賢、尚同、節(jié)用”，主張任人唯賢、平等互愛、敬畏天意、反對浪費，在一定程度上代表了社會下層的階級利益，蘊含著樸素的公平與平民民主思想。到秦漢之交，墨家逐漸衰微，漢武帝“罷黜百家，獨尊儒術(shù)”，墨家受到打壓并逐漸退出歷史舞臺。
春秋末年，老子汲取古代道家思想的精華，形成了正式的道家學(xué)派。戰(zhàn)國時期，道家分化成不同的流派，包括黃老學(xué)派、老莊學(xué)派和楊朱學(xué)派等。其中，黃老學(xué)派又被稱為“道法家”，提出“道生法”的主張，說明了法律合法性的來源，對先秦與西漢初年的法律制度和治國實踐產(chǎn)生了重要影響。老莊流派和楊朱流派主張政治上的“隱逸”與“出世”，清虛自守，形成了中國文化中影響深遠(yuǎn)的精神追求與養(yǎng)生之道。總體來講，道家主張以“道”為本，順應(yīng)自然規(guī)律，實現(xiàn)無為而治。這種對自然規(guī)律（道）的重視蘊含著科學(xué)思想的萌芽，意味著將國家治理看作有客觀規(guī)律可循的政治活動。但是，由于強(qiáng)調(diào)治理主體的“無為”，忽視對客觀規(guī)律復(fù)雜性的主動探索，道家思想在國家治理實踐中缺少技術(shù)（術(shù)）上的可操作性，其影響主要在哲學(xué)、文化、科學(xué)、藝術(shù)等領(lǐng)域。
法家起源于春秋戰(zhàn)國時期，強(qiáng)調(diào)通過律法的建立對人性中的“惡”加以約束，主張“不別親疏，不殊貴賤，一斷于法”。法家的代表人物有李悝、吳起、商鞅、慎到、申不害、韓非子等。其中，齊法家最先提出以法治國的思想，管仲輔助齊桓王治理齊國，禮法并用，形成了“管仲學(xué)派”，主張“凡治國之道，必先富民。民富則易治也，民貧則難治也”。④秦晉法家主張奉法而治，韓非子倡導(dǎo)法、勢、術(shù)相結(jié)合，強(qiáng)調(diào)“事斷于法”“權(quán)勢不可以假人”的中央集權(quán)理論，以防止犯上作亂，維護(hù)君主地位。韓非子的思想得到了秦始皇的采納，確立了一套為皇權(quán)服務(wù)的官僚體制，國家動員資源的能力快速增長，中央集權(quán)的強(qiáng)化達(dá)到空前的地步。從國家與社會的關(guān)系來看，秦暉認(rèn)為：“法家政策的另一面是反宗法、抑族權(quán)、消解小共同體，使專制皇權(quán)能直接延伸到臣民個人而不受自治團(tuán)體之阻礙，因此法家在理論上崇尚性惡論，黜親情而尚權(quán)勢。”到了漢初，道家黃老學(xué)派的“無為”學(xué)說受到重視，而到了漢武帝時期儒學(xué)地位空前上升，但是其中都蘊含著對法家思想的繼承。隋唐以后，我國逐漸形成了“儒表法里”的治國策略，道德教化與法律約束相互補(bǔ)充。到了晚清，資產(chǎn)階級逐漸興起，新興生產(chǎn)力對政治權(quán)力的訴求日益強(qiáng)烈。他們積極倡導(dǎo)“中體西用”“西學(xué)東漸”，主張學(xué)習(xí)西方的科學(xué)技術(shù)和民主制度來改良社會。
鴉片戰(zhàn)爭以后，不斷壯大的民族資產(chǎn)階級參與國家治理的訴求日益強(qiáng)烈，市場力量開始沖擊原來單一的國家主體，集中體現(xiàn)為舊民主主義革命反對封建制度、建立資產(chǎn)階級政府的政治目標(biāo)。在城市中，由于外資入侵的刺激，由一些買辦、商人、土地所有者、行政官員投資的新式企業(yè)轉(zhuǎn)化成民族資產(chǎn)階級，并得到短暫的發(fā)展，但是由于其經(jīng)濟(jì)實力的成長受制于國外資本和國內(nèi)的自然經(jīng)濟(jì)，民族資產(chǎn)階級并沒有成為城市社會治理的主要參與力量。在鄉(xiāng)村治理方面，南京國民政府為了加強(qiáng)對鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)資源的攝取，將政權(quán)體系向縣以下延伸，建立了區(qū)級政權(quán)，并下延到鄉(xiāng)村，建立了保甲體系。在此過程中，土豪劣紳等鄉(xiāng)村舊勢力被拒斥在外，對國民黨政權(quán)更具向心力的新鄉(xiāng)紳階層被培養(yǎng)起來，成為鄉(xiāng)村社會治理的重要力量⑤。但是由于國家積貧積弱、外敵入侵、連年戰(zhàn)爭，治理主體已經(jīng)不僅僅限于國家主權(quán)范圍內(nèi)的政府、市場與社會，而是與國際社會的力量較量密不可分。五四運動之后，馬克思主義傳入中國，無產(chǎn)階級成為革命的領(lǐng)導(dǎo)力量并最終奪取政權(quán)，徹底改變了國家的治理結(jié)構(gòu)。
新中國成立之后，我國的基本政治制度確立為“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作和政治協(xié)商制度”。在此前提下，為了與不同發(fā)展時期主要的經(jīng)濟(jì)社會矛盾相適應(yīng)，我國國家治理的方針與政策經(jīng)歷了“維護(hù)社會穩(wěn)定”“以階級斗爭為綱”“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”“改革開放”“三個代表”“科學(xué)發(fā)展”等階段，體現(xiàn)了不同時期國家政治體制改革與經(jīng)濟(jì)建設(shè)重點的轉(zhuǎn)移。在政治與社會相對穩(wěn)定的情況下，我國成功實現(xiàn)了市場化改革與經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展。俞可平將1978年到2008年30年間中國治理變革的軌跡總結(jié)為：從一元治理到多元治理；從集權(quán)到分權(quán)；從人治到法治；從管制政府到服務(wù)政府；從黨內(nèi)民主到社會民主。2013年，中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會將國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為改革目標(biāo)，這標(biāo)志著在新的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展時期，我國開始了國家治理理論的新探索。隨后，四中全會確立了“全面推進(jìn)依法治國”的基本制度路徑。
西方國家治理理論的發(fā)展脈絡(luò)
在古代歐洲，政權(quán)與教權(quán)之間的關(guān)系在國家治理結(jié)構(gòu)中占據(jù)重要地位。公元476年，西羅馬帝國滅亡，奴隸制的中央集權(quán)官僚體制結(jié)束，西歐長期陷入無政府狀態(tài)。在混亂動蕩的社會中，人們渴望王權(quán)與秩序，君權(quán)神授的封建君主專制思想應(yīng)運而生。此后，世俗君權(quán)和宗教神權(quán)既相互支持又相互斗爭，經(jīng)歷了羅馬帝國的二元平等并列、11世紀(jì)之前教權(quán)臣服于王權(quán)、12世紀(jì)到13世紀(jì)教權(quán)強(qiáng)盛、14世紀(jì)政教斗爭、16世紀(jì)宗教改革后的政主教從、以教輔政等歷史階段。進(jìn)入20世紀(jì)之后，西歐開始了現(xiàn)代意義上的政教分離。1905年12月，法國議會通過政教分離法，規(guī)定國家力量和宗教互相分離，互不干涉⑥。在君權(quán)神授和王位世襲的前提下，這一歷史時期西方國家治理思想的核心在于論證封建君主制度的合法性。英國?；逝闪_伯特·菲爾麥爵士在《先祖論》一書中鼓吹：“一切政府都是君主制”，“亞當(dāng)和先祖?zhèn)兙哂猩鷼⒌慕^對權(quán)力”，“王權(quán)既是依據(jù)上帝的法律而來，就不受任何低級法律的限制”，“君主的地位優(yōu)于法律”。
文藝復(fù)興運動揭開了歐洲資本主義發(fā)展的序幕，封建倫理道德受到批判，以人為中心而非以神為中心的人文主義精神得到了廣泛宣揚。17世紀(jì)，隨著資產(chǎn)階級的興起，旨在反對封建專制的民主思想逐漸發(fā)展，以權(quán)利為核心的民主政治成為西方國家治理的基本規(guī)則。1969年，羅素將權(quán)力解釋為若干預(yù)期結(jié)果的產(chǎn)生，對權(quán)力的形態(tài)和來源進(jìn)行了分析，并主張對權(quán)力的節(jié)制⑦。1689年，約翰·洛克在《政府論》一文中對羅伯特·菲爾麥的觀點進(jìn)行了猛烈批判⑧，提出人們在進(jìn)入潛在的政治契約時就已經(jīng)賦予了相互對人身和財產(chǎn)自然權(quán)力的承認(rèn)⑨。針對普遍存在的種族歧視和社會不平等問題，1965年，美國時任總統(tǒng)約翰遜發(fā)起了“平權(quán)行動”，主張社會成員平等享有基本權(quán)利，在大學(xué)錄取學(xué)生、公司招收或晉升雇員、政府招標(biāo)時，應(yīng)當(dāng)照顧少數(shù)種族和女性。1971年，羅爾斯提出了兩個正義原則，第一個是自由的優(yōu)先性，即自由只能為了自由的緣故而被限制；第二個是正義對效率和福利的優(yōu)先，其中還蘊含著正當(dāng)（right）對善的優(yōu)先性⑩。
西方最早提出現(xiàn)代意義上的治理問題是在企業(yè)管理領(lǐng)域。1979年，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家Williamson從交易成本的視角提出治理結(jié)構(gòu)包括市場和企業(yè)兩種類型，這是決定交易誠信的制度框架?。緊接著，Mueller進(jìn)一步指出治理要關(guān)注制度的內(nèi)在本質(zhì)和目標(biāo)，推動社會整合與認(rèn)同，強(qiáng)調(diào)通過掌控戰(zhàn)略方向，協(xié)調(diào)社會經(jīng)濟(jì)和文化環(huán)境，有效利用資源為顧客服務(wù)，實現(xiàn)組織的適用性、延續(xù)性及服務(wù)職能?。治理活動不僅限于組織層面，也存在于國家之間。
聯(lián)合國全球治理委員會從全球治理的視角，強(qiáng)調(diào)共同管理和聯(lián)合行動，將治理定義為各種公共和私人機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使沖突或不同的利益得以調(diào)和，并且通過聯(lián)合行動使之得以持續(xù)的過程?。
20世紀(jì)80年代后，公共治理理論興起。公共領(lǐng)域的治理被界定為在地區(qū)、國家或世界范圍內(nèi)解決公共問題的機(jī)制，需要考慮問題參與者之間的關(guān)系、權(quán)利與義務(wù)，以及權(quán)力和權(quán)威的分配問題?。公共治理理論是關(guān)于政府運作方式的一系列理論?。它不僅為分析政府決策提供理論框架，而且關(guān)注政府提供社會服務(wù)的方式，企業(yè)及其他非政府組織在社會治理中的角色受到重視。雖然政府行動具有權(quán)威性并承擔(dān)正式職責(zé)，但是治理并不必須只能由政府實施，私有企業(yè)、企業(yè)協(xié)會、非政府組織都可以參與其中，與政府機(jī)構(gòu)聯(lián)合進(jìn)行治理?。公共治理代表了西方民主政治與公共行政的主流思潮，其最為直接的體現(xiàn)是新公共管理運動。
新公共管理運動發(fā)起于20世紀(jì)80年代，指的是通過引入市場手段與企業(yè)家精神，由政府與其他組織共同參與公共事務(wù)管理與公共服務(wù)供給，提高公共服務(wù)效率，并共同承擔(dān)責(zé)任的治理形式。其主要特點為：公共服務(wù)提供多主體參與、結(jié)果與顧客導(dǎo)向、利用契約與市場手段、政治上強(qiáng)調(diào)民主化與公眾參與。雖然新公共管理通過市場手段提高了公共服務(wù)的效率，但是卻可能影響服務(wù)的公平提供，尤其是基本的公共服務(wù)難以通過市場得到均等提供。出于對企業(yè)家政府缺陷的批判與反思，新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)當(dāng)為公民服務(wù)，追求公共利益，公民價值高于企業(yè)家精神與生產(chǎn)率?。
多元治理需要治理主體在發(fā)揮作用的過程中共同遵守一定的制度規(guī)則。自20世紀(jì)90年代以來，在羅爾斯、哈貝馬斯等著名政治哲學(xué)家的推動下，協(xié)商民主理論成為西方民主理論研究的熱點。協(xié)商民主（Consociational Democracy）是20世紀(jì)60年代末期荷蘭學(xué)者Lijphart在考察奧地利、比利時、瑞士和荷蘭政治體制的基礎(chǔ)上歸納出的民主類型?，指的是在一個因種族、語言或宗教而分割的多極政治力量并存的國家，聯(lián)合政權(quán)內(nèi)的各陣營（Pillar）通過相互協(xié)商而不是金錢或權(quán)力進(jìn)行政治決策，以此實現(xiàn)穩(wěn)定和民主的政治體制（politics of accommodation），其核心是在多元分立的政治結(jié)構(gòu)中進(jìn)行協(xié)商，如提出各種理由說服他人或者改變自身偏好，并利用公開審議過程保持協(xié)商的理性。協(xié)商民主在立法和決議上的政治合法性體現(xiàn)為大聯(lián)合內(nèi)閣、國會代表與公共資源按比例分配、區(qū)域自治、相互否決等。在協(xié)商民主規(guī)則的基礎(chǔ)上，又發(fā)展出共識民主（Consensus democracy）理論，進(jìn)一步提出協(xié)商過程中的一致否決規(guī)則。
中西方國家治理思想的比較分析
國家治理思想源于國家治理實踐的需要，其目的在于從理論上構(gòu)建一種理想的國家治理模式，陳述國家治理的原理、結(jié)構(gòu)與規(guī)則，用于維護(hù)或批判一個國家現(xiàn)有的政治體制，并指導(dǎo)未來國家治理實踐。國家治理的核心是公共權(quán)力的結(jié)構(gòu)安排與社會資源的分配規(guī)則。對權(quán)力結(jié)構(gòu)以及行使方式的不同主張是不同國家治理思想體系分野的基點。我國古代儒、墨、道、法四大思想流派的根本區(qū)別在于對權(quán)力與公共資源在君王、官僚管理階層與百姓之間如何分配持有不同的主張。不同朝代對于國家治理思想的選擇并無固定模式，而是根據(jù)社會發(fā)展的主要矛盾審時度勢，采用一家或多家治理思想，融會貫通，綜合運用。從中西方國家治理的歷史實踐來看，根據(jù)權(quán)力的結(jié)構(gòu)安排與制衡機(jī)制，國家治理模式分布在極權(quán)專制與無政府社會之間，體現(xiàn)為不同的政體類型，如君主專制、寡頭政治、貴族政治、君主立憲、代議制度、共和制度、軍國專政等。
不論中國還是西方國家，在歷史發(fā)展過程中都曾出現(xiàn)過多種國家治理理論流派。在社會變革時期，隨著生產(chǎn)技術(shù)的發(fā)展，代表先進(jìn)生產(chǎn)力的社會階層逐漸形成，他們對突破舊的生產(chǎn)關(guān)系和社會制度制約的需求日益強(qiáng)烈，而原有的社會階層也必然會維護(hù)舊的生產(chǎn)關(guān)系，從而出現(xiàn)不同的利益訴求表達(dá)，譬如我國春秋戰(zhàn)國時期的“百家爭鳴”和歐洲文藝復(fù)興之后的思想啟蒙運動。這些思想流派相互批判、借鑒和競爭，逐漸形成較完善的體系，但是并非所有的流派都能被國家治理的實踐主體采納。在政府理性的前提下，國家采取何種治理思想或理論流派，取決于國家當(dāng)時面臨的主要社會矛盾和經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件。
在中國，當(dāng)奴隸社會開始瓦解，新型地主階級逐漸興起，維護(hù)奴隸主貴族階級特權(quán)的禮教文化受到?jīng)_擊，旨在打破土地貴族壟斷和促進(jìn)小規(guī)模生產(chǎn)的法制思想受到提倡。同時，為了盡早結(jié)束諸侯割據(jù)導(dǎo)致的社會動蕩與戰(zhàn)亂頻仍，人們也渴望通過法制重建社會秩序與安定的生活，這使得法家思想在秦始皇統(tǒng)一中國之后得到了采納。同樣的情況也出現(xiàn)在歐洲，古羅馬帝國滅亡后社會陷入動蕩不安，對于秩序與社會穩(wěn)定的渴望使得以擁有絕對統(tǒng)治能力的上帝為標(biāo)志的宗教權(quán)力得到擴(kuò)張，這種宗教權(quán)力對國家治理產(chǎn)生了重要影響，一度出現(xiàn)了“政教合一”的局面。
進(jìn)入封建社會以后，以皇帝為代表的地主階級在權(quán)力、權(quán)威和土地資源的分配中占據(jù)優(yōu)勢。為了維護(hù)這一優(yōu)勢，“君權(quán)神授”的思想得到普遍確立。但是，就具體的治理手段和工具而言，中西方國家卻各有特色。在鴉片戰(zhàn)爭以前，中國實行土地私有制度，民間權(quán)力相對分散，國家一方面通過法制建立和穩(wěn)固社會秩序，另一方面輔之以禮樂教化等文化因素，通過提升個人對國家治理目標(biāo)的認(rèn)同來降低治理成本。由于認(rèn)識到“苛政猛于虎”的風(fēng)險，國家在制度安排上重視對地方政府權(quán)力的制約。這種治理模式在初期有利于促進(jìn)社會生產(chǎn)和抵御外敵入侵，并使文學(xué)藝術(shù)得到極大的繁榮，但是隨著社會等級制度的固化，也顯現(xiàn)出壓制婦女、抑制商業(yè)和技術(shù)發(fā)展的弊端。歐洲的中世紀(jì)實行土地領(lǐng)主所有制，由國王、貴族和騎士等封建領(lǐng)主構(gòu)成的金字塔式等級制度十分森嚴(yán)，在神權(quán)與王權(quán)的雙重統(tǒng)治下，科技發(fā)展與社會進(jìn)步受到嚴(yán)重阻礙，這一時期被稱為歐洲的“黑暗時期”。相比較而言，宗教神權(quán)在我國古代的國家治理過程中并沒有占據(jù)過主導(dǎo)地位，儒、釋、道三教既相互斗爭也相互吸收，最終合流，通過社會教化、勸誡引導(dǎo)等方式發(fā)揮了輔助王權(quán)統(tǒng)治的作用。
到封建社會末期，對封建專制與神權(quán)禁錮的反抗日益強(qiáng)烈，資本主義生產(chǎn)方式和人文主義精神逐漸在西方國家興起，代表資產(chǎn)階級利益訴求的民主思想開始發(fā)展。古典資本主義民主理論的主要內(nèi)容包括人民主權(quán)論、分權(quán)制與代議制政府，主張通過社會契約恢復(fù)“天賦人權(quán)”。隨著資本主義的發(fā)展，出現(xiàn)了新的社會與經(jīng)濟(jì)問題，尤其是上世紀(jì)30年代經(jīng)濟(jì)危機(jī)的爆發(fā)，促使人們反思古典民主治理模式的不足，產(chǎn)生了當(dāng)代意義上的民主思潮，如精英民主、多元民主、參與民主，出現(xiàn)了多種治理模式，如管制治理、多元治理、協(xié)商治理、多層級治理、公共治理等。但是這些治理模式并沒有出現(xiàn)革命性突破，基本上都是圍繞著民主政治這一核心價值觀進(jìn)行修正和補(bǔ)充。其核心目標(biāo)是將以權(quán)力為中心的政治轉(zhuǎn)向以權(quán)利為中心的政治，約束和制衡政府的權(quán)力，增加企業(yè)、非營利組織與政府的合作，構(gòu)建一個多元參與、平衡發(fā)展的社會治理體系。中國在經(jīng)歷了短暫的舊民主主義與新民主主義革命時期之后，建立了社會主義制度，形成了完全不同于西方的國家治理模式。在新中國成立初期，受當(dāng)時國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)與政治環(huán)境的制約，國家權(quán)力相對集中，治理主體和治理手段比較單一，中央政府和地方政府基本同構(gòu)。改革開放之后，迅速崛起的市場力量對于國家政治改革的訴求不斷增加，為此，國家治理結(jié)構(gòu)有所調(diào)整，代表社會先進(jìn)生產(chǎn)力的各階層政治地位得到了提升。
自上世紀(jì)90年代以來，信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的快速發(fā)展和經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程使得網(wǎng)絡(luò)社會逐漸成型，政府、企業(yè)和社會之間不再是簡單的管理者和被管理者的關(guān)系，而是成為相互聯(lián)系、相互制約的網(wǎng)絡(luò)節(jié)點，普通公眾的話語力量借助于互聯(lián)網(wǎng)自媒體得到了凝聚和彰顯，平民參與公共政策的制定和公共事務(wù)的決策在技術(shù)上成為可能。為此，人們開始重新思考政府、市場與社會在國家治理中的地位和作用，代表企業(yè)、社會與普通公眾權(quán)利訴求的網(wǎng)絡(luò)治理思想逐漸成為有影響力的社會治理思潮。在網(wǎng)絡(luò)社會治理的問題上，中國和西方國家基本上站在同一起跑線上，面臨著同樣的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。為了有效應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)社會出現(xiàn)的種種問題，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，有必要深度探索網(wǎng)絡(luò)社會治理的結(jié)構(gòu)、模式與機(jī)制。
啟示：國家治理模式的理論構(gòu)建與現(xiàn)實選擇
通過中西方比較可以發(fā)現(xiàn)，不同國家在不同歷史發(fā)展時期采取了迥然不同的國家治理思想，這些思想的異同主要體現(xiàn)在以下七個方面：治理環(huán)境、治理主體、治理對象、治理目標(biāo)、治理策略、治理技術(shù)與治理效果。如圖所示，這七個基本要素相互影響，構(gòu)成了國家治理模式的抽象結(jié)構(gòu)。
在特定的社會歷史條件下，一個國家對治理模式的主動或被動選擇取決于復(fù)雜的治理環(huán)境因素，諸如國內(nèi)主要矛盾、國際環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、宗教文化與社會習(xí)俗、自然資源稟賦等。這些因素決定了國家治理對象的性質(zhì)及優(yōu)先次序。這些對象包括社會主體、社會關(guān)系、社會活動、公共事務(wù)與社會問題。其中，屬于社會主體的治理對象包括政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)、非營利組織、社會團(tuán)體、網(wǎng)絡(luò)社群、個人等；屬于社會關(guān)系的治理對象包括階級關(guān)系、民族關(guān)系、國際關(guān)系等；屬于社會活動的治理對象包括社會生產(chǎn)、市場交換、資源分配、科學(xué)研究、醫(yī)療衛(wèi)生、宗教信仰、文化教育等多種行業(yè)與部門；屬于公共事務(wù)的治理對象包括公共安全、基礎(chǔ)設(shè)施、社會福利、水利電力、生態(tài)環(huán)境等；屬于社會問題的治理對象包括外敵入侵、種族沖突、違法犯罪、環(huán)境污染、市場壟斷、貧富差距、恐怖主義，等等。
從中西方國家治理實踐來看，國家治理主體主要由政權(quán)掌握者、各類資源擁有者及公共問題利益相關(guān)者構(gòu)成。其中，政權(quán)掌握者不僅對其他治理主體的合法性給予初始規(guī)定，還對治理主體間關(guān)系的確立具有主導(dǎo)作用。治理主體間特定的關(guān)系與結(jié)構(gòu)形成了特定的治理模式。從人類歷史發(fā)展過程看，國家治理主體間的結(jié)構(gòu)有單極點式、金字塔式、二極并列、三權(quán)分立、民主協(xié)商、多元合作等。在實踐中，分別對應(yīng)原始部落首領(lǐng)制、我國封建社會行政官僚體制、歐洲中世紀(jì)政權(quán)與神權(quán)合一體制、美國的代議制民主體制、我國當(dāng)前的人民民主專政制度以及西方的新公共管理等治理實踐。
國家治理的目標(biāo)可以劃分為價值取向、愿景使命以及戰(zhàn)略規(guī)劃三個層次。價值取向是國家治理模式的決定性因素，它體現(xiàn)了國家發(fā)展最根本的利益目標(biāo)。愿景使命是對價值取向的具體化，而戰(zhàn)略規(guī)劃則是實現(xiàn)愿景使命的具體方案。一般來講，基于政治理性的國家治理實踐總是以降低社會發(fā)展的風(fēng)險與不確定性為基本目標(biāo)，具體表現(xiàn)為對國家安全、秩序與社會穩(wěn)定的追求。在此基礎(chǔ)上，現(xiàn)代國家還追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會公平正義、保障公民權(quán)利、減少貧困、文化繁榮、技術(shù)進(jìn)步、環(huán)境優(yōu)美等具體目標(biāo)。在這一過程中，由于存在著不同政治利益集團(tuán)之間以及集體理性與個人理性之間的沖突，在特定的歷史階段會出現(xiàn)偏離主要治理目標(biāo)的擾動事件，但是通過對歷史經(jīng)驗教訓(xùn)的學(xué)習(xí)，治理主體也會設(shè)計出有效的監(jiān)督約束與糾錯機(jī)制，以保證治理目標(biāo)的最終實現(xiàn)。
為了實現(xiàn)治理目標(biāo)，國家治理主體需要采取一定的治理策略。在基本政治制度前提下，治理策略體現(xiàn)在基本制度安排、政策制定與公共事務(wù)決策機(jī)制三個層面。我國儒家的禮儀教化、法家的法制約束、西方的民主治理都是國家基本的制度安排。政策層面的治理策略分布在不同的專業(yè)領(lǐng)域，表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)政策、人口政策、技術(shù)政策、環(huán)境政策等。在公共事務(wù)決策層面，不同國家的治理策略有公眾投票、信息透明、對話參與、行政審批與許可、民主集中、軍事管制等。
信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的快速發(fā)展大大提高了國家治理的效率?；ヂ?lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、移動通信、云計算、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段不但提升了國家治理主體對信息的采集、共享、處理、分析與反饋能力，促進(jìn)了政府的信息透明，而且改善了政府與公眾之間的溝通與互動，降低了公眾參與政策制定與公共事務(wù)決策的成本，從而改進(jìn)了國家治理的方式與手段。目前，網(wǎng)絡(luò)問政已經(jīng)成為新興的國家治理方式，政府網(wǎng)站、政務(wù)微博、政務(wù)微信等社交媒體在世界許多國家得到應(yīng)用。
效果評估是國家治理活動的重要環(huán)節(jié)，對于進(jìn)一步改善國家治理策略與手段具有重要作用。江必新與邵長茂提出了國家治理商數(shù)，嘗試采用治理體系、治理能力的加權(quán)和與治理成本的比值來衡量國家治理水平?。如何能夠科學(xué)衡量國家治理水平，還需要進(jìn)一步探索。
總體看來，本文提出的國家治理理論模型可用于分析、解釋一國的治理模式，也可作為國家治理水平評估的理論基礎(chǔ)。在特定的國家治理模式中，獨特的社會歷史背景決定了國家治理的主體結(jié)構(gòu)與對象；治理主體的價值取向以及治理對象的優(yōu)先次序決定了國家治理的主要目標(biāo)；為了實現(xiàn)國家治理的目標(biāo)，治理主體選擇特定的治理策略與治理技術(shù)，并取得相應(yīng)的治理效果。根據(jù)國家治理模式的理論模型，一個國家在選擇某種治理模式的時候，首先要考慮治理的環(huán)境因素，如社會的主要矛盾、國際環(huán)境與技術(shù)條件。這意味著，世界上并不存在統(tǒng)一的國家治理模式，一個國家需要根據(jù)所處的治理環(huán)境選擇或創(chuàng)立有效的治理模式。
（本文系國家社科基金重大項目“我國網(wǎng)絡(luò)社會治理研究”的階段性成果，項目批準(zhǔn)號：14ZDA063）
【注釋】
【1】Kees van Kersbergen, Frans van Waarden, "'Governance' as a bridge between disciplines: Cross-disciplinary inspiration regarding shifts in governance and problems of governability, accountability and legitimacy", European journal of political research, 2004, 43(2): pp. 143-171.
【2】詹小美、王仕民：《文化認(rèn)同視域下的政治認(rèn)同》，《中國社會科學(xué)》，2013年第9期，第27～39頁。
【3】費孝通:《〈鄉(xiāng)土中國〉之（4）：差序格局》，2007年5月18日，http://www.360doc.com/content/10/0917/07/3110799_54263608.shtml。
【4】見《管子·治國第四十八》：“凡治國之道，必先富民。民富則易治也，民貧則難治也。”
【5】李巨瀾：《試論民國時期新鄉(xiāng)紳階層的形成及其影響》，《華東師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》，2003年第7期，第16～21頁。
【6】張訓(xùn)謀、雷麗華：《歐洲宗教與國家關(guān)系的歷史演變》，《世界宗教文化》，2013年第3期，第1～7頁。
【7】［英］伯特蘭·羅素: 《權(quán)力論：新社會分析》，吳友三譯，北京：商務(wù)印書館，1991年2月。
【8】［英］約翰·洛克：《政府論（上篇）》，瞿菊農(nóng)、葉啟芳譯，北京：商務(wù)印書館，2011年，第1～7頁。
【9】［美］詹姆斯·M·布坎南、羅杰·M·康格爾頓：《原則政治而非利益政治：通向非歧視性民主》，張定淮、何志平譯，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008年6月。
【10】［美］約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏、何包鋼、廖申白譯，北京：中國社會科學(xué)出版社，1988年。
【11】Williamson, Oliver E., "Transaction-Cost Economics: The Governance of Contractual Relations", Journal of Law and Economics, 1979, 22(2), http://chicagounbound.uchicago.edu/jle/vol22/iss2/3.
【12】Robert K. Mueller, "Changes in the wind in corporate governance", Journal of business strategy, 1981, 1(4): pp. 8-14.
【13】Commission on Global Governance, Our global neighbourhood: the report, NewYork: Oxford University Press, 1995, p.2.
【14】Newman Janet, "Modernizing governance: New Labour, policy and society", California: Sage, 2001, p.3.
【15】Jan-Erik Lane, "New public management: an introduction", London: Routledge, 2002, p.10.
【16】Robert O. Keohane, Joseph S. Nye Jr, "Power and interdependence in the information age", Foreign affairs, 1998, 77(5): pp. 81-94.
【17】Janet V. Denhardt, Robert B. Denhardt, "The new public service: Serving, not steering", Armonk: ME Sharpe, 2007, pp.20-50.
【18】Arend Lijphart, "Consociational democracy", World politics, 1969, 21(2): pp. 207-225.
【19】江必新、邵長茂：《論國家治理商數(shù)》，《中國社會科學(xué)》，2015年第1期，第102～118頁。
National Governance Mode and Its Theoretical Construction from the Comparative Perspective
Wang Fang
Abstract: National governance is a key political practice of the state, the modernization of national governance is now a major research topic in our country. In order to better understand the evolution and historical causes of national governance practices, this paper adopted a historical perspective, compared Western and Chinese schools of thoughts on national governance from the same angle, analyzed the key factors influencing a country’s choice of its governance mode in specific governance environment, and on the basis of this, established the national governance theoretical model consisting of seven elements. According to this model, when a country chooses its governance mode, the first thing is to consider the environment of governance. When it comes to a specific national governance mode, unique social and historical background decides the governance subject structure and the governance object; the value orientation of the governance subject and the priority of the governance object determines the governance objective; in order to achieve the governance objective, the governance subject chooses a specific governance strategy and techniques and obtains the corresponding governance effect.
Keywords: national governance, theoretical mode, theoretical construction, comparative analysis, China, Western world
