【摘要】我國(guó)房屋限購(gòu)令實(shí)施至今雖然在房地產(chǎn)交易和房?jī)r(jià)兩方面發(fā)揮了行政控制作用，給過(guò)熱的樓市降了溫，但是在實(shí)施執(zhí)行過(guò)程中也出現(xiàn)眾多新問(wèn)題，讓大眾對(duì)其法律性質(zhì)產(chǎn)生了質(zhì)疑。房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控必須注重實(shí)效且手段正當(dāng)，因?yàn)榉课菹拶?gòu)令隸屬行政手段，所以可將其納入現(xiàn)行法律體系，使其合法。

【關(guān)鍵詞】房屋限購(gòu)令   行政法   法治化途徑   穩(wěn)步調(diào)控     【中圖分類號(hào)】D922.12     【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

早在2010年初，中國(guó)各大城市的房屋銷售價(jià)格暴漲，各種名目的炒房和投機(jī)性購(gòu)房行為開(kāi)始滋生蔓延。針對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展的亂象，國(guó)務(wù)院于2011年4月份發(fā)布通知，規(guī)定要“嚴(yán)格限制各種名目的炒房和投機(jī)性購(gòu)房等行為，堅(jiān)決遏制部分城市房?jī)r(jià)的快速上漲現(xiàn)象”。同年9月下旬，國(guó)土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部和監(jiān)察部進(jìn)一步明確提出了限購(gòu)政策的四項(xiàng)要求，精準(zhǔn)地打擊了部分人的房地產(chǎn)投機(jī)行為，遏制了眾多城市房?jī)r(jià)急劇上漲的勢(shì)頭。然而，房屋限購(gòu)令從中央到地方各省市都是抽象的行政行為，只能約束行政管理中房屋買(mǎi)賣(mài)簽字購(gòu)買(mǎi)人，而不能作為解決商品房買(mǎi)賣(mài)合同糾紛等民事法律糾紛的依據(jù)。未來(lái)應(yīng)當(dāng)站在行政法角度研究，讓房屋限購(gòu)令與現(xiàn)行法律結(jié)合，探索出促成房屋限購(gòu)令法治化的路徑，最終實(shí)現(xiàn)依法調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)、執(zhí)行房屋的限購(gòu)政策。

房屋限購(gòu)令達(dá)到了穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展、防止泡沫的預(yù)期

從行政法視角看房屋限購(gòu)令實(shí)施至今的情況，其在房地產(chǎn)交易和房?jī)r(jià)兩方面發(fā)揮的行政控制作用成效突出，給過(guò)熱的樓市迅速降了溫；而其在實(shí)施執(zhí)行過(guò)程中也誘發(fā)了一些新問(wèn)題，讓大眾對(duì)房屋限購(gòu)令的法律性質(zhì)產(chǎn)生質(zhì)疑。尤其近年來(lái)二線城市紛紛取消房屋限購(gòu)令、一線城市仍舊執(zhí)行限購(gòu)的背景下，針對(duì)房屋限購(gòu)令的行政法思考與法治化途徑研究十分必要。

房屋限購(gòu)令是中央政府在調(diào)控樓市過(guò)程中的臨時(shí)性措施，規(guī)定一個(gè)家庭只可新購(gòu)買(mǎi)一套商品住房。這是房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控的階段性需求，是引導(dǎo)房地產(chǎn)市場(chǎng)逐漸步入更理性發(fā)展軌道的一種行政手段。不同城市頒布了適合自身房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展?fàn)顩r的限購(gòu)令，因?yàn)橄拗频某潭炔煌?，房屋限?gòu)令產(chǎn)生的調(diào)控效果也不同。執(zhí)行嚴(yán)厲房屋限貸政策的城市，房屋價(jià)格和銷量都有所回落，而限購(gòu)令執(zhí)行不嚴(yán)的城市房屋市場(chǎng)沒(méi)有多大變化。從2011年房屋限購(gòu)令執(zhí)行以來(lái)，有效遏制了房?jī)r(jià)的過(guò)快上漲，2012年我國(guó)受經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響下調(diào)存款準(zhǔn)備金率并降息，房屋售價(jià)漸漸回升，年底更顯現(xiàn)了報(bào)復(fù)性的價(jià)格反彈。2014年，中國(guó)樓市的持續(xù)低迷讓房屋限購(gòu)令有了松動(dòng)，限購(gòu)令松綁的有呼和浩特、濟(jì)南、青海、西寧等15座城市。房屋限購(gòu)令的解禁給持續(xù)下行的樓市帶來(lái)了上漲的動(dòng)力。2015年8月我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)銷售扭虧，繼續(xù)執(zhí)行房屋限購(gòu)政策的只剩下了北京、上海、深圳、三亞等幾個(gè)城市。

過(guò)去5年來(lái)，房屋限購(gòu)令從出臺(tái)、執(zhí)行到解禁的全過(guò)程，達(dá)到了穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展、防止泡沫的預(yù)期。然而，到了2016年2月份，我國(guó)房地產(chǎn)銷量持續(xù)增長(zhǎng)，房屋價(jià)格回溫，京滬廣深四大城市領(lǐng)漲趨勢(shì)明顯，在“化解房屋庫(kù)存”的發(fā)展目標(biāo)下，多地樓市量?jī)r(jià)齊升。2016年的政府工作報(bào)告更是首次提到“要取消過(guò)時(shí)的限制性措施”。

房屋限購(gòu)令沒(méi)有確切的法律做依托，執(zhí)行中會(huì)被質(zhì)疑其合法性

我國(guó)房屋限購(gòu)令的法律性質(zhì)。我國(guó)房屋限購(gòu)令并不是法律條文，而是行政行為。房屋限購(gòu)令依據(jù)“國(guó)十條”規(guī)范性文件精神出臺(tái)，具有隨時(shí)性，也可以挖掘規(guī)律提前預(yù)見(jiàn)，所以限購(gòu)令不歸屬不可抗力，也不能根據(jù)不可抗力條款來(lái)免責(zé)。房屋限購(gòu)令限定的是我國(guó)房地產(chǎn)交易的行為，并沒(méi)有針對(duì)特定的人。限購(gòu)令可以隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的變化加以調(diào)整，選擇出臺(tái)和撤銷，屬于宏觀調(diào)控舉措，尚沒(méi)有溯及力。房屋限購(gòu)令政策屬性強(qiáng)烈，對(duì)房屋交易影響較大，實(shí)踐過(guò)程中引發(fā)的糾紛頗多，因此，應(yīng)將房屋限購(gòu)令與我國(guó)當(dāng)前行政法體系相結(jié)合，明確其行政法律特性。房屋限購(gòu)令隸屬抽象行政行為之一，所以房屋限購(gòu)令當(dāng)中的細(xì)則首先要符合我國(guó)憲法與行政法的規(guī)定，制定實(shí)施范圍、過(guò)程都必須運(yùn)作在憲法和行政法的框架下，這樣房屋限購(gòu)令才能擁有實(shí)際的法律效力。

我國(guó)房屋限購(gòu)令的法律問(wèn)題：一是房屋限購(gòu)令法律依據(jù)不足。沒(méi)有確切的法律做依托，故而執(zhí)行中會(huì)被質(zhì)疑其合法性。把房屋限購(gòu)令納入法治化是完善行政手段宏觀調(diào)控的必然途徑，可我國(guó)至今沒(méi)有針對(duì)宏觀調(diào)控的法律立法。故而房屋限購(gòu)令法律依據(jù)不足，“國(guó)十條”和地方實(shí)施細(xì)則均不能為房屋限購(gòu)令提供法律規(guī)范考量。從實(shí)質(zhì)上講，我國(guó)房屋限購(gòu)令以“其他行政規(guī)范性文件”方式對(duì)房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行限制，違反了法律的保留原則。

二是限購(gòu)令在執(zhí)行中欠缺平等。房屋限購(gòu)令在執(zhí)行中采取的手段沒(méi)有體現(xiàn)公正平等，因?yàn)橘?gòu)房者戶籍所在地的不同，在執(zhí)行房屋限購(gòu)令的城市擁有戶籍的居民能多購(gòu)買(mǎi)一套房，而外地戶籍的居民則不能。這種差異導(dǎo)致法律無(wú)法有效救濟(jì)擁有特殊身份的公民，長(zhǎng)此以往可能讓公眾動(dòng)搖對(duì)中央政策的信心，這種調(diào)控行政手段也無(wú)法長(zhǎng)久運(yùn)行。房屋限購(gòu)令實(shí)施過(guò)程中與憲法平等原則相違背，也與行政法的合法行政、合理行政、程序正當(dāng)?shù)仍瓌t不符。

三是與行政法比例原則不一致。房屋限購(gòu)令是一項(xiàng)行政舉措，就要遵循行政法基本原則。行政法比例原則要求，行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政行為時(shí)，其目的和手段必須對(duì)稱和相適應(yīng)。行政機(jī)關(guān)不可運(yùn)用過(guò)度舉措來(lái)滿足超高目標(biāo)，應(yīng)保持相關(guān)舉措執(zhí)行后帶來(lái)的對(duì)應(yīng)損失最低。這一原則包含了行政行為的合法、合理性問(wèn)題。房屋限購(gòu)令是政府頒布的限制房地產(chǎn)交易的政策，政府直接參與房地產(chǎn)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的把控，直接干預(yù)了房地產(chǎn)市場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)，和行政法比例原則不一致。

四是行政干預(yù)后，房屋限購(gòu)令效力難持久。從房屋限購(gòu)令執(zhí)行情況看，其執(zhí)行效力并不長(zhǎng)久，行政干預(yù)執(zhí)行初期起到了限制炒房和投機(jī)性購(gòu)房的作用，可房屋限購(gòu)令始終沒(méi)有納入行政法范疇，并不是法律條文，其限制能力有限，也容易通過(guò)其他對(duì)策抵消其影響力。中期這種現(xiàn)象更是層出不窮，避免其行政限制的手段不斷翻新。此外，隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)整體發(fā)生了變化，限購(gòu)政策不再適合房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展的節(jié)奏，因而取消房屋限購(gòu)令是最終結(jié)果。

五是房屋限購(gòu)令缺乏有效行政監(jiān)督。行政權(quán)力實(shí)施過(guò)程中難免會(huì)發(fā)生執(zhí)行偏差，產(chǎn)生任意性，此時(shí)完善嚴(yán)謹(jǐn)?shù)谋O(jiān)督機(jī)制就是保障行政主體理性化行使權(quán)力的重要手段。房屋限購(gòu)令牽涉到房地產(chǎn)行業(yè)整體利益，執(zhí)行過(guò)程中必須要有監(jiān)督機(jī)制予以嚴(yán)密監(jiān)管?？蓪?shí)際上我國(guó)房屋限購(gòu)令從執(zhí)行之初就沒(méi)有完善的行政監(jiān)督，執(zhí)行過(guò)程中監(jiān)督更不到位。

將房屋限購(gòu)令納入現(xiàn)行法律體系，并明確房屋限購(gòu)令退出的時(shí)機(jī)

房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控必須注重實(shí)效且手段正當(dāng)，因?yàn)榉课菹拶?gòu)令隸屬行政手段，所以可將其納入現(xiàn)行法律體系，使其合法。應(yīng)當(dāng)以我國(guó)法律制定的常規(guī)方式實(shí)現(xiàn)立法，以行政法規(guī)來(lái)輔佐實(shí)施。當(dāng)前可以從以下三個(gè)層面來(lái)推動(dòng)房屋限購(gòu)令合法、合理化：

一是提升法治理念，做到令行禁止。房屋限購(gòu)令作為調(diào)控的手段沒(méi)有法律根基，無(wú)法在實(shí)施過(guò)程中做到令行禁止，其合法性易遭受質(zhì)疑。針對(duì)此，我國(guó)政府應(yīng)提升各省市的法治理念，明確宏觀調(diào)控行政干預(yù)的重要性，明確行政政策執(zhí)行的宏觀意義。但是政府進(jìn)行宏觀調(diào)控也必須遵從現(xiàn)有法律，以法律為準(zhǔn)繩約束行政干預(yù)行為。我國(guó)現(xiàn)行法律仍是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)行業(yè)必須嚴(yán)格遵守的規(guī)則，發(fā)揮著規(guī)范行業(yè)市場(chǎng)發(fā)展的作用。以法治為基礎(chǔ)的宏觀調(diào)控政策才具有合法性，納入法治框架內(nèi)的房屋限購(gòu)令才有保障，調(diào)控執(zhí)行力才會(huì)更強(qiáng)，臨時(shí)下達(dá)的限購(gòu)令在執(zhí)行過(guò)程中要避免損害相對(duì)人的合法利益。假如房屋限購(gòu)令中制定的舉措，在當(dāng)前法律中并沒(méi)有明確的規(guī)定條款，就要以修訂法律為前提，完善后方能繼續(xù)實(shí)施，不能夠?yàn)榍笈R時(shí)短期的調(diào)控成效而犧牲法治化管理。

二是解決房屋限購(gòu)令與當(dāng)前法律的沖突。房屋限購(gòu)令是以限制房地產(chǎn)市場(chǎng)主體的房屋購(gòu)買(mǎi)自由為內(nèi)容的行政干預(yù)手段，限制了公民房屋購(gòu)買(mǎi)、銷售權(quán)，與法律保留原則有沖突，致使其合法性遭受質(zhì)疑。行政限制令是我國(guó)經(jīng)濟(jì)安全和民眾福利缺乏保障、立法又相對(duì)滯后的情況下，政府臨時(shí)采取的應(yīng)急性行政手段。所以，行政限制令沒(méi)有確定的法律定義，尚需行政部門(mén)進(jìn)一步細(xì)化、明確化。行政法院有權(quán)審查這些限制令涉及的概念擬定，也就是行政機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)限購(gòu)令作出決定，明確不確定的法律概念。這種立法設(shè)計(jì)擴(kuò)展了行政機(jī)關(guān)預(yù)設(shè)決定空間，也解決了限購(gòu)令與當(dāng)前依法行政管理的沖突。

三是厘清調(diào)控關(guān)系，完善宏觀調(diào)控。房屋限購(gòu)令的行政執(zhí)行必須厘清兩方面關(guān)系，也就是市場(chǎng)和政府權(quán)力的關(guān)系。頒發(fā)行政舉措必須遵循市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律，依照市場(chǎng)發(fā)展變化情況來(lái)不斷完善宏觀調(diào)控。我國(guó)一直實(shí)行的是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，我國(guó)憲法不僅確立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則地位，更以制度制約方式賦予國(guó)家一種基本義務(wù)，即國(guó)家管理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的最基本方式是通過(guò)立法直面當(dāng)前形勢(shì)，健全法律體系調(diào)控。依照我國(guó)現(xiàn)有法律規(guī)定，國(guó)務(wù)院有領(lǐng)導(dǎo)、管理經(jīng)濟(jì)工作和城鎮(zhèn)建設(shè)的權(quán)力，而這些權(quán)力應(yīng)用到具體的政策、管理規(guī)定上仍舊不能與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)根本原則相背離，不能夠?qū)€(gè)人或市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行的微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)加以干預(yù)。房地產(chǎn)市場(chǎng)是房屋買(mǎi)賣(mài)雙方協(xié)商交易房屋價(jià)格及數(shù)量的機(jī)制，所以要促成房屋購(gòu)買(mǎi)雙方利益關(guān)系的規(guī)則的構(gòu)建，才能夠讓房屋交易順利進(jìn)行。就房地產(chǎn)市場(chǎng)而言，中央政府宏觀調(diào)控的重點(diǎn)應(yīng)該是市場(chǎng)運(yùn)行及監(jiān)督機(jī)制，而并非房屋的價(jià)格、成交數(shù)量等交易最終結(jié)果。對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控要遵循市場(chǎng)發(fā)展變化的規(guī)律，房屋限購(gòu)令只是臨時(shí)的限制手段，如果不適合市場(chǎng)發(fā)展變化具體情況，必然最終被市場(chǎng)淘汰。只有厘清調(diào)控關(guān)系、順應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展動(dòng)向來(lái)完善宏觀調(diào)控手段，才能夠讓限購(gòu)令正當(dāng)，才能在合理范疇內(nèi)真正發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，也不會(huì)干預(yù)市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律、侵害多方利益。

行政程序是國(guó)家出于特定時(shí)期特定發(fā)展情況下，對(duì)民眾基本權(quán)利的一種必要的限制。國(guó)家行政政策執(zhí)行時(shí)，我國(guó)現(xiàn)有法律基本權(quán)利（包含民眾財(cái)產(chǎn)權(quán)等）保護(hù)的核心內(nèi)容相應(yīng)發(fā)生轉(zhuǎn)化，轉(zhuǎn)為對(duì)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的保障。目前，行政程序法正在我國(guó)部分省市實(shí)施，行政決策相關(guān)程序的立法，讓行政限購(gòu)令有了明確的法律地位。行政程序法涉及到限購(gòu)令的社會(huì)公開(kāi)、政府行政首長(zhǎng)的決策啟動(dòng)、行政限購(gòu)方案公開(kāi)征集、審議批準(zhǔn)、公布執(zhí)行、評(píng)估監(jiān)督六個(gè)方面，這讓國(guó)家法治在行政程序中更為透明，行政限購(gòu)也更加適用，能夠促使公眾看到擬定、執(zhí)行、監(jiān)督的全過(guò)程，能自覺(jué)去遵從。行政權(quán)力行使的時(shí)效性決定了房屋限購(gòu)令的臨時(shí)性，如果缺乏退出機(jī)制，臨時(shí)性的限購(gòu)變?yōu)殚L(zhǎng)效機(jī)制，很難適應(yīng)房地產(chǎn)市場(chǎng)的持續(xù)發(fā)展，更會(huì)讓政府陷入對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展干預(yù)過(guò)度的質(zhì)疑中。所以，應(yīng)當(dāng)通過(guò)執(zhí)行過(guò)程中的評(píng)估來(lái)明確房屋限購(gòu)令退出的時(shí)機(jī)，制定具體退出流程，預(yù)測(cè)退出結(jié)果而后實(shí)施退出監(jiān)督管控。

同時(shí)，嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)督，構(gòu)建法治環(huán)境。房屋行政限購(gòu)令是抽象行政行為之一，監(jiān)督管控要從如下三方面著手：一是權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督的不斷完善。權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督房屋限購(gòu)令執(zhí)行情況，要事先通過(guò)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行立法授權(quán)，審議制定限購(gòu)令的過(guò)程，明確房屋限購(gòu)令退出制度，立法授權(quán)先要規(guī)范人大授權(quán)，由縣級(jí)以上人民政府給出決策，提請(qǐng)同級(jí)人大及其常務(wù)委員會(huì)審議決定并備案審查。二是行政裁量權(quán)力監(jiān)督。行政裁量權(quán)力監(jiān)督就是行政調(diào)控手段是否適用的裁量與行為復(fù)議，對(duì)行政手段不適用部分予以糾正或停止執(zhí)行。這是行政上級(jí)對(duì)下級(jí)制定的抽象行政行為、違法行為的監(jiān)管。三是司法審查監(jiān)督機(jī)制。房屋限購(gòu)令作為抽象行政行為必須接受司法機(jī)關(guān)的審查，這也將其行為納入了法律監(jiān)督的范疇。我國(guó)法院目前無(wú)權(quán)撤銷行政抽象行為，也不能夠判定其是否有效。這種狀況導(dǎo)致了行政相對(duì)人合法權(quán)益受損后沒(méi)有法律約束，存在不公平現(xiàn)象。所以，為了最大限度保護(hù)公民合法權(quán)益，完善司法審查機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制勢(shì)在必行。

（作者單位：長(zhǎng)春財(cái)經(jīng)學(xué)院)

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責(zé)編/張寒    美編/于珊

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