PPP（Public-Private Partnership）模式是政府與社會資本合作，協(xié)同完成基礎設施等（準）公共物品建設與開發(fā)的一種模式。在經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)型背景下，PPP模式應用將成為（準）公共物品供給的重要舉措。

PPP模式是提升政府治理能力的重要手段

改革開放三十多年來，我國經(jīng)濟蓬勃發(fā)展，高鐵、公路、機場、市政設施等（準）公共設施建設成就令人矚目。然而受制于政府主導的發(fā)展模式，資金來源渠道狹窄的問題越來越掣肘（準）公共物品的提供，而且政府主導的（準）公共物品建設與開發(fā)的效率問題也一直廣為詬病。過去若干年，政府通過構(gòu)建投融資平臺去獲取（準）公共物品的建設資金，但由于盈利能力不強、流動性較弱、運營效率偏低等原因，其融資能力逐步消退直至喪失，甚至出現(xiàn)資產(chǎn)負債。在此背景下，PPP模式應運而生。

PPP模式就是要系統(tǒng)解決（準）公共物品建設與發(fā)展資金來源的渠道及方式問題，并在此過程中推動管理水平、運營效率的提升。

首先，除政府以外的其他資本掌控者參與（準）公共物品項目的開發(fā)與建設，必然在多個層面對政府一元化投資主體地位形成挑戰(zhàn)，不同管理模式之間的碰撞將愈演愈烈。某種程度上，這種碰撞與沖突有利于全新的管理模式的孕育與培植，從而推動（準）公共物品項目開發(fā)與經(jīng)營管理水平的提升。

其次，政府控制的投融資平臺采用PPP模式，將出現(xiàn)多元主體混合治理的局面。此背景下，政府過度干預和出資人缺位等問題都會得到一定程度的緩解。其原因在于，其他主體不可能不關(guān)注自身投入的資本的運營狀況，多元主體的充分參與有利于優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，提升治理水平。并且，其他投資主體的參與程度越深，其效果越明顯。

再次，PPP模式在項目層面的應用，也有利于項目治理水平的提升。政府利益代表和其他利益代表將展開博弈，多元目標和多元利益將充分協(xié)調(diào)。因此，傳統(tǒng)項目治理中的“一言堂”局面將有所改變。

最后，民營資本的加盟將使組織運行更關(guān)注效率和效益。民營資本對成本和利潤的重視，將為PPP模式添加動力和活力。政府投入由于出資人虛位，往往忽視成本問題，而民營資本對成本的重視彌補了政府投入主體在此方面的不足。民營資本主體的進入，將改變組織的運營行為，提高資金的投入效率，將寶貴的資金用在刀刃上。

綜上所述，PPP模式的應用豐富了（準）公共物品開發(fā)與建設的商業(yè)模式，也促進了（準）公共物品開發(fā)的效率、效益和管理水平提升。

應用PPP模式須滿足一定的條件

PPP模式不是對傳統(tǒng)政府投融資平臺模式的簡單替代和翻牌。其應用須滿足一定的條件：

其一，引入民營資本須保證其實現(xiàn)合理的收益。（準）公共物品開發(fā)可預見的收益將成為PPP模式能否應用的關(guān)鍵。隨著計費技術(shù)的改進，許多（準）公共物品服務的收費成為了可能。對于可計費的（準）公共物品開發(fā)，可以優(yōu)先考慮PPP模式。對于不能計費的（準）公共物品的開發(fā)，如果要通過PPP模式引入民營資本，就必須保證其實現(xiàn)合理收益。所以要對政府財力和可利用資源進行綜合考察和評估，無法計費的（準）公共物品通過PPP模式引入，要讓財政資金來托底。如此既能滿足（準）公共物品的充分供給，又能保證民營資本的合理收益，實現(xiàn)雙贏。

其二，PPP模式中多元資本主體須相容。通常來說，政府投資主體和民營投資主體做到“資合”是有一定難度的，原因就在于兩者的目標不一致。政府投資主體要以政府意圖為方向，而民營投資主體考慮的是利益最大化，二者之間的目標有時候是不可調(diào)和的。而且，政府投資主體與民營投資主體之間的信任有時也難以建立。在兩者不相容的背景下，強行引入PPP模式可能會帶來很大的負面影響。

其三，引入的民營投資主體須具備較強的實力和管理能力。PPP模式并非對所有的民營資本都全盤接納。出于風險承受力的考慮，參與PPP模式的民營投資主體應為具備一定實力和規(guī)模的機構(gòu)投資主體。而且，為了幫助政府提高（準）公共物品的管理水平，這些機構(gòu)投資者本身應具有較強的管理能力。這二者兼具才有利于提升（準）公共物品的開發(fā)效率和效益。

應用PPP模式應注意的一些關(guān)鍵點

PPP模式實施過程中要注意一些關(guān)鍵點，如項目收益的測算、組織治理結(jié)構(gòu)的形成與優(yōu)化、政府投資主體管理水平的升級等。

第一，PPP模式實施的重中之重就是要準確測算項目未來收益，這是民營投資主體參與的關(guān)鍵考慮因素。尤其是針對不能收費和暫時不會收費的（準）公共物品項目，對政府財力展開綜合評估就顯得更為重要。只有這樣，PPP模式的風險才是可控的，才能持續(xù)健康發(fā)展。

第二，PPP模式下，相關(guān)組織的治理結(jié)構(gòu)必須進一步優(yōu)化。其中，董事會的建設與確權(quán)尤為必要。一是董事會中政府出資人代表的權(quán)力清單、責任清單必須明確。二是董事會中外部董事的比重應適當加大，其權(quán)力和責任也要進一步明確。三是總經(jīng)理及其管理團隊的職業(yè)化應逐步提上議事日程，避免出現(xiàn)董事長和總經(jīng)理同紙任命的問題。

第三，要加大對組織決策及運營的監(jiān)管。強調(diào)保證民營投資主體的合理收益，并不意味著一味迎合民營投資主體的利益訴求。除了強化政府投資主體代表的責任外，必要的外部監(jiān)管不可或缺，因此，還應進一步加大政府審計和社會審計的力度。

第四，PPP模式的著力點應放在政府投資主體管理水平的提升上。只有政府投資主體的管理水平升級了，才能真正提高資金的利用效率，從而提供更多的（準）公共物品，以提高政府公共治理能力。

（本文作者為中南財經(jīng)政法大學工商管理學院教授、博導）