摘要 城鎮(zhèn)化和大都市化，是中美兩國城市化道路的不同路徑。兩國在空間形態(tài)、土地利用和社會特征方面有相似之處，也因為體制不同而存在很大差異。在兩國的城市化進程中，市場機制和政府政策發(fā)揮了各自的作用，通過對土地、資金和勞動力資源等三個要素的配置，對城市化特征的形成產(chǎn)生了深刻的影響，給兩國城市化道路的差異提供了基本的解釋。當(dāng)前形勢下，中國的政策重心不宜著眼于城鎮(zhèn)化人口比例的過快上升，而應(yīng)該著重調(diào)整城鎮(zhèn)化的布局與結(jié)構(gòu)，以質(zhì)量提高城鎮(zhèn)化對經(jīng)濟發(fā)展的貢獻(xiàn)率。
關(guān)鍵詞 城鎮(zhèn)化 大都市化 人口流動
城鎮(zhèn)化和大都市化，是當(dāng)前中美兩國在城市化道路上的不同路徑，是兩國在不同國情的基礎(chǔ)上城市化進程的不同選擇，各具特色。美國是典型的市場化國家，市場機制在城市化過程中發(fā)揮了主導(dǎo)作用，城市的興衰嬗變與城市的市場競爭力密切相關(guān)。美國城市化進程隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展順序推進，由工業(yè)時代的傳統(tǒng)城市化走向后工業(yè)化時代的新城市化和大都市化。中國的城市化道路則深受政府政策的調(diào)控和影響，表現(xiàn)為中國特色的城鎮(zhèn)化，在城市的地位、土地利用、勞動力流動等決定城鎮(zhèn)化進程的諸多要素方面，中央政府均發(fā)揮了決定性的作用。中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展階段帶有明顯的地區(qū)差別，呈現(xiàn)出與地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展不同水平相應(yīng)的多樣性特征。
市場機制或政府政策對于城市化進程的主導(dǎo)作用并非絕對，而是各有側(cè)重，同時受到兩國自然、社會環(huán)境和經(jīng)濟、行政體制的影響。兩國城市化在地理空間、土地利用和社會特征等方面既有相似之處，也存在差異，這種比較有利于我們當(dāng)前對中國特色新型城鎮(zhèn)化道路進行探索。
城市化的空間特征
城市化的空間特征展現(xiàn)了城市的地理分布，以及不同規(guī)模城市的布局和城市之間聯(lián)系的緊湊程度，也體現(xiàn)了城市化對于土地資源的利用狀態(tài)。
美國的城市化人口在1920年就超過了50%，工業(yè)城市大體完成了對勞動力的聚集過程；之后，美國進入了大都市化發(fā)展階段，城市人口的增長和地域的擴張主要發(fā)生在大都市區(qū)的范圍之內(nèi)，①及至1940年，全國接近一半的人口生活在大都市地區(qū)，基本上完成了大都市化的入門階段。2000～2009年，全國5萬人以上的大都市區(qū)人口增長基本都在10%以上（見表1），而非大都市區(qū)人口增長僅為2.6%。到2010年，美國83.7%的人口生活在全國366個大都市地區(qū)，大都市區(qū)人口的增長速度至少是全國增長速度的2倍。
美國大都市化的發(fā)展趨勢是大型大都市區(qū)的優(yōu)先增長。1990年，人口百萬以上的大型大都市區(qū)人口占全國總?cè)丝诘谋壤^一半，達(dá)53.4%，美國成為以大型大都市區(qū)為主的國家；2000年，500萬人口以上的大都市區(qū)人口占全國總?cè)丝诘慕?0%，東北部和中西部兩個大都市連綿帶，人口占全國總?cè)丝诘谋壤齽t高達(dá)31.5%。這種趨勢在21世紀(jì)前10年得以延續(xù)，2010年，紐約和洛杉磯兩個大都市區(qū)的人口各占全國總?cè)丝诘?.1%和4.2%，美國大約每10個人當(dāng)中，就有1人居住在這兩個大都市地區(qū)。大型大都市區(qū)對各州人口的聚集效應(yīng)更為明顯，特別是在南部人口增長較快的州。2010年，亞特蘭大大都市區(qū)人口占佐治亞州總?cè)丝诘囊话胍陨希_(dá)54.4%，過去10年全州新增人口的68%居住在亞特蘭大；在人口大州得克薩斯，休斯頓和達(dá)拉斯－沃思堡兩個大都市區(qū)的人口占全州總?cè)丝诘?9%，過去10年新增人口占全州新增人口的56.9%。②
中國的城鎮(zhèn)化速度以改革開放為時間節(jié)點，前后差距明顯。1949～1978年間，我國城鎮(zhèn)化率從10.6%上升至17.9%，30年間僅增長了7.3個百分點；改革開放以后，城鎮(zhèn)化取得了快速進展，到1990年增長到26.44%。世界城市化規(guī)律表明，城市化水平達(dá)到30%左右時，城市化進程將進入快速發(fā)展階段。20世紀(jì)90年代開始，我國進入建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟的新階段，城鎮(zhèn)化再次提速，到2011年末，城鎮(zhèn)化率達(dá)到51.27%，邁過現(xiàn)代城市化國家的門檻。
2011年，我國共有地級及以上城市288個，市轄區(qū)人口總數(shù)39815萬人，占全國總?cè)丝诘?9.5%；市轄區(qū)面積64.3萬平方公里，占全國總面積的6.7%，城市平均人口密度為619.2人∕平方公里；超過400萬人口的城市人口約10340萬人，占全部市轄區(qū)人口的約1∕4強。從不同規(guī)模地級及以上城市的數(shù)量增減中可以看出，在2000～2011年間，我國200萬人以上的城市數(shù)量增加比例較高，表明我國城鎮(zhèn)化人口也出現(xiàn)了向大城市集中的趨勢（見表2）。
在城市人口向大城市和大都市區(qū)集中的過程中，中美兩國城市化在地理空間上也表現(xiàn)出了各自的特征。一方面，美國的大都市化對人口與經(jīng)濟的聚集特征明顯。2004年，美國244個大都市區(qū)，占國土面積的26%，人口在全國總?cè)丝谥械谋壤_(dá)83%，創(chuàng)造了全美就業(yè)崗位的85%和全美GDP的86%，人口、就業(yè)和經(jīng)濟總量之間的比例較為均衡。③有學(xué)者預(yù)測，在2005～2040年間，美國新增人口的70.3%、新增住房的71.1%和新增就業(yè)的68.8%，都將會集中在美國最大的10個大都市連綿帶。④中國的城鎮(zhèn)化對人口的聚集特征同樣明顯，省地兩級城市市轄區(qū)的面積僅占國土面積的6.7%，集中的戶籍人口近30%，而對經(jīng)濟活動的聚集程度更高。2007年，長三角、珠三角、京津唐、遼中南、山東半島和海峽西岸等6大城市連綿區(qū)，占國土面積的12.38%，集中了全國22%的人口，GDP占全國的比重卻高達(dá)50%，⑤這既表明了6大區(qū)域在經(jīng)濟上的重要性，也提示了我國城鎮(zhèn)化的區(qū)域差異較為顯著；既說明經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)未能集中相應(yīng)的城鎮(zhèn)化人口，也說明中西部城市化地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展跟不上人口城鎮(zhèn)化的步伐。
另一方面，美國的人口聚集特征從全國范圍看，是向大型大都市區(qū)集中，而在大都市區(qū)內(nèi)部，則呈現(xiàn)出大分散、小集中的特點，即人口并非過度集中在中心城市，而是散布于整個大都市地區(qū)的中小城市。大都市化以來，大都市區(qū)內(nèi)的人口分布趨勢是中心城市人口下降，而郊區(qū)人口持續(xù)增長，至2000年，郊區(qū)人口比例達(dá)到一半（參見圖1）。比如，作為美國最大的大都市區(qū)，紐約大都市區(qū)人口雖然達(dá)到近2100萬人，但卻是分布在橫跨紐約、新澤西和康涅狄格三州的廣大城市地區(qū)，人口密度每平方公里為1800人。中國城市地區(qū)人口的聚集特征為大集中、小分散，即多集中在市轄區(qū)，外圍人口相對分散。從常住人口看，2011年末，30個城市人口超過800萬，13個城市人口超過1000萬。我國最大的城市上海，人口總數(shù)約2176萬，比紐約大都市區(qū)稍多，但密度達(dá)到每平方公里6200人，是紐約大都市區(qū)的近3.5倍。⑥與美國城市化人口分散于整個大都市不同，我國的城鎮(zhèn)化人口多集中在中心城市。受到戶籍制度等因素的制約，我國城鎮(zhèn)化地區(qū)還未形成以統(tǒng)一的勞動力市場為依托的大都市區(qū)，城市人口無法有效向市轄區(qū)以外的周邊地區(qū)擴散。
土地資源利用的分散化
中美兩國城市化對于土地資源的利用，共同之處是分散性，集約化程度不高。在中國，城鎮(zhèn)化地區(qū)的人口是往中心城市集中，分散不夠，使中心城市人口密度過高；同時，從全國的情況來看，城鎮(zhèn)化人口整體上又呈現(xiàn)出一定的分散性，不夠集中，沒有往自然條件和經(jīng)濟條件較好的地區(qū)集中，東部沿海經(jīng)濟發(fā)達(dá)的6大城市連綿區(qū)，人口僅占全國總?cè)丝诘?2%，就說明了這種分散性。與我國相比，美國2000年人口最多的6個大都市連綿帶，人口占全國總?cè)丝诘谋壤哌_(dá)55.1%。
城鎮(zhèn)化人口在全國區(qū)域間的分散性必然導(dǎo)致土地資源利用的分散和浪費。我國的城、鎮(zhèn)是不同的概念，2011年末，我國有城市（縣級及以上）657個，建制鎮(zhèn)19683個。在城鎮(zhèn)化總?cè)丝谥?，人口密度較高的城市（市轄區(qū)）與密度較低的建制鎮(zhèn)的百分比分別為57.6和42.4，建制鎮(zhèn)人口較少，但建制鎮(zhèn)建設(shè)用地的增長卻多于城市。1997～2005年，城市建設(shè)用地新增442.9萬畝（2900平方公里），建制鎮(zhèn)建設(shè)用地新增479.9萬畝，多于城市。另外，還有農(nóng)村的建設(shè)用地，新增808.5萬畝，幾近前兩者之和。20世紀(jì)90年代以來，我國土地城鎮(zhèn)化的速度遠(yuǎn)快于人口城鎮(zhèn)化的速度。1990～2011年，我國城鎮(zhèn)化人口增加了2.33倍，而城市建成區(qū)面積擴大了3.32倍。這還是常住人口的統(tǒng)計口徑，若按戶籍人口計算，差距更大。城市新增面積主要來自于對耕地的占用，1990～2000年，53.4%來自耕地，為770萬畝；2000～2010年，68.7%來自耕地，達(dá)1900萬畝，20年合計新占耕地2670萬畝。⑦
我國城鎮(zhèn)化對土地資源的占用，還表現(xiàn)在各類開發(fā)區(qū)的規(guī)劃和建設(shè)上。到2006年底，我國除222個各類國家級開發(fā)區(qū)外，還有1346個省級開發(fā)區(qū)，數(shù)量和占地面積以后者為主，面積達(dá)7629平方公里。在分布上，全國約42%的縣級行政區(qū)和近90%的地級行政區(qū)擁有省級開發(fā)區(qū)，體現(xiàn)了空間平衡原則，開發(fā)區(qū)在全國各地可謂遍地開花；在區(qū)域分布上，東部占省級開發(fā)區(qū)總數(shù)的49%，中部占33%，西部占18%，中西部比例超過一半。眾多開發(fā)區(qū)占用了大量土地，但開發(fā)區(qū)內(nèi)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)分散，趨同性高，缺乏核心競爭力，經(jīng)濟聚合程度低。⑧以開發(fā)區(qū)形式出現(xiàn)的土地城鎮(zhèn)化，對土地的利用效率和經(jīng)濟產(chǎn)出并不高，在征地過程中還產(chǎn)生了大量的失地農(nóng)民或“城鎮(zhèn)化人口”，強化了土地和人口城鎮(zhèn)化在全國范圍內(nèi)的分散性。
美國的大都市化對土地資源的浪費和自然環(huán)境的破壞，與中國有著相似性。在大都市區(qū)內(nèi)，郊區(qū)人口的低密度擴散被形象地稱為“蔓延”（Sprawl）。美國學(xué)界一般認(rèn)為，假如土地以快于人口增長的速度被消費，那么一個大都市區(qū)便具有“蔓延”的特征。長期以來，由于美國人口較少，可利用的平原面積較大，自然承載能力強，這種土地利用方式雖然受到了廣泛的批評，卻是美國大都市化的主要形態(tài)。在20世紀(jì)中期以后大都市化的快速進展時期，城市地區(qū)土地占用的增速明顯快于人口的增長，90年代之后才有所放緩（參見表3）。
美國郊區(qū)的蔓延與大都市區(qū)土地利用的擴張，也帶有明顯的地區(qū)差別。在郊區(qū)化進展最快的1960年至1990年間，人口密度下降最多的前10個大都市區(qū)中，有9個位于東北部和中西部的傳統(tǒng)工業(yè)化地區(qū)。在這些大都市區(qū)，人口增長緩慢甚至減少，但大都市區(qū)面積仍然增速明顯，最典型的是圣路易斯，30年間人口增長僅16.7%，面積卻大幅增加125.4%，兩者百分點相差6.5倍。盡管如此，這兩大地區(qū)仍然是美國城市化人口最多的地區(qū)。而人口密度上升的大都市區(qū)全美只有8個，全部位于西海岸和南部的陽光帶。特別是南部州，成為美國城市化人口快速增長的新興地區(qū)，如得克薩斯州的達(dá)拉斯－沃思堡大都市區(qū)，在此期間面積擴張了56.8%，而人口則增長了122.9%。⑨城市地區(qū)的擴張同樣也侵占了美國的耕地，在20世紀(jì)的后40年，美國每10年的農(nóng)田損失率分別為6.2%、5.8%、5%和2.7%，高度城市化地區(qū)尤其嚴(yán)重，比如新澤西州，20世紀(jì)60年代該州農(nóng)田損失率竟然高達(dá)27.4%。
盡管美國土地利用中存在著蔓延現(xiàn)象，但這種現(xiàn)象主要是大都市區(qū)內(nèi)部郊區(qū)的蔓延，并沒有改變美國城市化人口主要集中在大都市地區(qū)的現(xiàn)實。相比而言，我國的土地城鎮(zhèn)化分布較散，東、中、西部普遍存在，在人口承載能力較差的西部地區(qū)和中東部的生態(tài)保護地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)，也表現(xiàn)出了分散化的特點。
城市化進程中的社會排斥
中美兩國在城市化進程中面臨的共同社會問題是社會排斥，即城市部分居民因其特定的社會身份，經(jīng)濟社會權(quán)利受到損害。在美國，主要是城市政府利用排斥性的土地分區(qū)規(guī)劃（Zoning）和住房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，在住房市場上形成了針對少數(shù)族裔（主要是非洲裔和西班牙裔）和貧困家庭的社會排斥，進而使這些居民以及所在社區(qū)在教育、就業(yè)、醫(yī)療以及社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和治安等方面受到不平等待遇，被稱為“居住隔離”。
在以郊區(qū)化為重要內(nèi)容的大都市化過程中，居住隔離成為美國城市化的關(guān)鍵社會特征，它的內(nèi)涵包括四個方面：第一，在社區(qū)之間、特別是在中心城市和郊區(qū)之間，存在著嚴(yán)重的居住分離現(xiàn)象；第二，這種居住分離以種族為分隔線，帶有明顯的種族隔離性質(zhì)；第三，居住隔離源于住房市場上的種族歧視；第四，居住隔離與貧困密切相關(guān)，因而也帶有經(jīng)濟隔離的性質(zhì)。美國學(xué)者鄧頓（Nancy Denton）以“隔離指數(shù)”來觀察不同少數(shù)族裔人口的隔離程度。她發(fā)現(xiàn)，在20世紀(jì)末期，黑人的隔離程度平均比亞裔人口高出65%，比西班牙裔人口高出35%。因此，居住隔離主要是存在于黑人與白人間的隔離。⑩
居住隔離的程度在大都市區(qū)的中心城市尤其嚴(yán)重。在巴爾的摩、芝加哥、克利夫蘭、底特律、密爾沃基、費城、加利、洛杉磯、紐瓦克、圣路易斯等10個大都市區(qū)，相應(yīng)的10個中心城市中居住的黑人占美國城市黑人總數(shù)的29%，占美國全部黑人人口的23%。這些黑人人口主要集中在少數(shù)幾個人口密集的單一種族社區(qū)，這些居住區(qū)都位于城市的中心，彼此相鄰，聚集成塊。這樣的空間布局使黑人被嚴(yán)格限制在圍繞城市中心形成的一小塊地區(qū)內(nèi)，并導(dǎo)致了諸多嚴(yán)重的社會問題。11 20世紀(jì)70年代之后，隨著經(jīng)濟條件的改善和社會地位的提高，有少數(shù)黑人中產(chǎn)階級家庭開始進入白人郊區(qū)，但是對于減輕居住隔離的程度作用很小。而且，這些黑人家庭大多也是選擇黑人已經(jīng)占有相當(dāng)比例的郊區(qū)社區(qū)，很難進入白人占絕對優(yōu)勢的郊區(qū)。在全國50個最大的大都市區(qū)郊區(qū)中，黑人與白人之間種族隔離的指數(shù)仍然高達(dá)70以上。黑人集中于中心城市的狀況至今尚未得到緩解。根據(jù)美國人口普查局2010年的最新普查數(shù)據(jù)，2010年，在全美20個最大的大都市區(qū)中，有15個大都市區(qū)的居住在首要中心城市的非西班牙裔黑人人口的比例，相當(dāng)于同一城市中非西班牙裔白人、西班牙裔和其他種族的人口比例之和；在紐約、芝加哥、費城、底特律、巴爾的摩和圣地亞哥等大都市區(qū)，黑人人口中有一半以上居住在相應(yīng)的中心城市，紐約的比例最高，達(dá)到61%。12
隨著制造業(yè)的工作機會不斷由中心城市及其周圍外遷，排斥性分區(qū)增加了居住在工作地點之外的就業(yè)者的工作和生活成本，限制了貧困和少數(shù)族裔人口的流動，減少了他們提高自己社會地位的機會。更為重要的是，這些家庭的孩子也被隔離在破舊不堪的中心城市學(xué)校，由于白人家庭的“逃離”，學(xué)校不僅變得更加隔離，也變得更為貧困，特別是在全國最大的20個大都市區(qū)，高度貧困的少數(shù)族裔學(xué)校都集中在中心城市和陳舊的衛(wèi)星城鎮(zhèn)。
在我國，城市中的流動人口（本文主要是指農(nóng)業(yè)戶籍人口，即農(nóng)民工）因戶籍限制，無法得到與本地市民同等的公共服務(wù)，在住房、就業(yè)、醫(yī)療、子女入學(xué)等多方面受到歧視，這已經(jīng)是新型城鎮(zhèn)化必須解決的重大現(xiàn)實問題。自1984年開始允許農(nóng)民進城務(wù)工經(jīng)商起，至今近30年。2011年，全部城鎮(zhèn)化人口6.9億，城鎮(zhèn)化率達(dá)51.3%，其中包括了規(guī)模達(dá)1.59億在城市工作半年以上、戶籍在農(nóng)村的農(nóng)民工及隨遷人口，占全部城鎮(zhèn)化人口的23%。除去這部分并未真正融入城鎮(zhèn)的“半城鎮(zhèn)居民”，按戶籍計算的城鎮(zhèn)化率只有35%左右，遠(yuǎn)低于世界銀行統(tǒng)計的中等收入國家平均48.5%的水平。13
根據(jù)第六次全國人口普查數(shù)據(jù)，2010年流動人口數(shù)量居全國首位的廣東省，流動人口達(dá)3128萬人，占廣東省常住人口的30%，占全國流動人口的12%；作為流動人口主體的農(nóng)民工，人數(shù)達(dá)2661萬人。廣東省是全國經(jīng)濟最發(fā)達(dá)的省份之一，雖然近年來也嘗試著對戶籍制度進行了一些改革，但成效并不明顯，還存在不少問題。而且，在實踐當(dāng)中，實施戶籍制度改革，也并不意味著城鄉(xiāng)戶籍居民的公共服務(wù)和福利差別的消失，社會福利制度的改革仍然嚴(yán)重滯后于戶籍制度的改革。14同美國的居住隔離主要集中于主要大都市地區(qū)的中心城市一樣，中國的流動人口在經(jīng)濟、社會、政治參與和文化生活領(lǐng)域中因身份所受到的社會排斥，在人口集中的大城市遠(yuǎn)比在小城鎮(zhèn)要顯著得多。進入21世紀(jì)以來，雖然“農(nóng)民工新政”的實施和“劉易斯拐點”的臨近跡象，使有些城市非戶籍人口的社會福利有所改善，但這些改善更多地見于非農(nóng)業(yè)戶籍的流動人口群體。15清華大學(xué)2013年10月發(fā)布的有關(guān)中國城鎮(zhèn)化的調(diào)查數(shù)據(jù)也得出了類似的結(jié)論。調(diào)查顯示，中國社會當(dāng)前出現(xiàn)的強流動特征，不僅表現(xiàn)為農(nóng)民工的流動，城鎮(zhèn)社會內(nèi)部的流動率同樣很高；農(nóng)業(yè)戶籍人口的流動率為21%，非農(nóng)戶籍人口的流動率則達(dá)到了23.7%。現(xiàn)有的針對農(nóng)民工的流動政策并沒有真正落到這個群體，而是被流動中的非農(nóng)人口群體所享受。
另外，許多本地農(nóng)民在土地城鎮(zhèn)化過程中，被人為轉(zhuǎn)變身份，成為失地農(nóng)民和“就業(yè)無崗、社保無門、衣食無著”（或稱無地、無業(yè)、無保障）的“三無”人員。有研究認(rèn)為，在最近10年，全國至少產(chǎn)生了5000萬失地農(nóng)民，其中很大一部分失地農(nóng)民屬于被迫型市民化。16失地農(nóng)民在社會政策、社會保障體制、勞動力市場就業(yè)和社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等方面均受到了排斥；其中，中西部地區(qū)的失地農(nóng)民因土地補償標(biāo)準(zhǔn)低，社會保障的空白以及“農(nóng)民工”的身份地位，所感受到的社會排斥程度遠(yuǎn)高于東部經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)的失地農(nóng)民，是一種絕對的社會排斥。17上述兩類已經(jīng)納入我國城鎮(zhèn)化統(tǒng)計口徑的人口，數(shù)量超過2億人，保障這個龐大人群平等的經(jīng)濟社會權(quán)利，是我國當(dāng)前以人為本的新型城鎮(zhèn)化面臨的最大課題，也是寄望于城鎮(zhèn)化拉動內(nèi)需以帶動經(jīng)濟增長的政策所必須面對的問題。
市場與政府：對中美城市化道路差異的思考
從城市化演進的歷史進程來看，無論是市場機制，還是政府政策，對于一個國家城市化進程的推動，都必須落實到城市這個地方主體；同時，城市對于人口和產(chǎn)業(yè)的吸引，也都必須借由市場機制或政府政策才能得以實現(xiàn)。市場機制和政府政策能夠各自在多大程度上作用于城市，除城市獨特的自然區(qū)位和資源稟賦外，主要取決于兩個方面的外在條件：一方面，要看城市在國家結(jié)構(gòu)中的法律地位和行政地位如何；另一方面，要看土地、資金和勞動力等決定城市發(fā)展的生產(chǎn)要素資源在多大程度上由市場來配置。城市在一個國家的法律地位相對獨立性越強、行政上的自主性越高，則受市場機制作用的可能性就越大；反之，則受政府體制的約束和政策調(diào)控的影響越強。同時，城市自主擁有和可利用的生產(chǎn)要素資源越多，則市場機制運行的空間會越大；反之，受到政府政策調(diào)控影響的程度就越深。
美國是聯(lián)邦制國家，聯(lián)邦憲法只負(fù)責(zé)聯(lián)邦與州的權(quán)力劃分，不涉及地方事務(wù)，中央政府與城市之間沒有直接的法律和行政關(guān)系。作為地方主體，美國城市通過州憲法的直接授權(quán)、或者通過州議會頒發(fā)的城市章程的規(guī)定依法享有自治地位。目前，美國共有48個州授予城市自治權(quán)，這些自治權(quán)力的范圍雖然因州而異，但一般都包含了政府的形式與組成、行政與人事管理、財政金融、土地利用規(guī)劃等政府管理的核心內(nèi)容，使城市在不違背聯(lián)邦和州的憲法性法律的前提下，得以獨立行事。在行政關(guān)系上，州政府一般通過議會立法，要求城市地方政府為完成全州性事務(wù)履行職責(zé)，無權(quán)干涉城市自身的內(nèi)部事務(wù)。橫向維度上，美國城市無論大小強弱，在法律地位上都是平等的，行政上也沒有上下隸屬關(guān)系，在大都市地區(qū)形成了地方政治和行政權(quán)力的碎片化格局，每個城市在城市化進程中都是獨立的權(quán)力主體，容易為吸引市場資源而形成競爭態(tài)勢。聯(lián)邦和州的政府不對城市間的市場競爭進行干預(yù)，只是在一定程度上為競爭失敗者提供社會援助。另外，美國的公民社會比較發(fā)達(dá)，對城市的經(jīng)濟社會需求反應(yīng)迅速，進而圍繞這些需求形成廣泛的政治參與，為市場機制介入城市發(fā)展提供了多樣化的渠道。
在城市化的資源要素上，首先，美國的土地制度以私人所有為主，同時受到城市政府土地利用規(guī)劃的約束。在城市建成區(qū)內(nèi)，分區(qū)規(guī)劃對土地的開發(fā)與再利用形成有力的規(guī)制；但在城市范圍之外，特別是在廣袤的郊區(qū)，土地的開發(fā)與利用則受市場機制的支配。在大多數(shù)州，區(qū)域規(guī)劃多出于專業(yè)組織或者地方政府間的合作協(xié)議，對于私人土地市場的支配地位影響很小，而這種支配地位正是美國郊區(qū)蔓延和大量中小城市在大都市區(qū)內(nèi)分散化布局的根本原因。
其次，美國城市建設(shè)與發(fā)展所需資金對于市場的依賴程度也比較高。除市場主體提供的競爭性服務(wù)之外，地方政府提供公共服務(wù)所需資金，主要有兩個來源：一是財產(chǎn)稅，二是公共債務(wù)。2011年，美國地方政府稅收收入占一般性財政收入的63.9%，其中，財產(chǎn)稅是地方稅收的主體，占稅收收入的74.2%；同年，地方財政總收入為16694.4億美元，地方公共債務(wù)總額則達(dá)到了17749.4億美元，高出前者6.3%，基本上都是長期債務(wù)，占98.3%。18財產(chǎn)稅主要由當(dāng)年房地產(chǎn)的市場價值決定，房地產(chǎn)價值越高，地方稅收就越多。稅收結(jié)構(gòu)為郊區(qū)城市對黑人貧困家庭的排斥提供了一個重要的解釋。而長期債務(wù)中的主體（收入公債，約占七成左右）主要用于收費性的大型基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護，一個城市人口多，經(jīng)濟社會活躍，基礎(chǔ)設(shè)施的利用率高，是償還這類債務(wù)的保證，因此，是否能夠在債券市場順利發(fā)行長期債券，反映了城市的市場競爭地位。
最后，美國的城市人口具有很強的流動性，而且對于多數(shù)居民而言，這種流動性并不會損及經(jīng)濟社會福利和政治權(quán)利，因此，人口的自由流動為城市之間的競爭提供了一個全國統(tǒng)一的勞動力市場。全國人口向大都市地區(qū)的集中，正是市場機制對于勞動力資源進行配置的結(jié)果。公共選擇理論的“用腳投票”，雖然只是一個理論假設(shè)，卻體現(xiàn)了許多美國人自主選擇工作和居住地點的流動偏好，特別是向郊區(qū)中小城市的流動。人口流動的目的，無論是工作還是居住，都會給地方政府帶來稅收，對城市化的激勵十分明顯。
中國是典型的單一制國家，城和鎮(zhèn)分屬國家結(jié)構(gòu)中地方的不同層級，城鎮(zhèn)化進程主要受到中央政府的法律約束和政策調(diào)控。從政府政策的角度看，中國的城和鎮(zhèn)是分開的，城鎮(zhèn)化對于城和鎮(zhèn)具有不同的含義。在官方正式的文件當(dāng)中，以城鎮(zhèn)化的表述替代了通常意義上的城市化，城鎮(zhèn)化就是中國特色的城市化，具有比較強的政策導(dǎo)向。
政府對于城鎮(zhèn)化的主導(dǎo)作用體現(xiàn)在幾個方面。首先，我國行政區(qū)劃的調(diào)整和城鎮(zhèn)的建制非常困難，特別是縣級及以上城市的升格，受到中央政府的嚴(yán)格控制。城市行政級別的提升和管轄權(quán)限的擴大，遂成為地方政府積極向中央爭取的城鎮(zhèn)化權(quán)力資源，是地方政府推動城鎮(zhèn)化進程的雙引擎。
其次，城鎮(zhèn)土地國家所有，同時規(guī)定土地的所有權(quán)與使用權(quán)分離。城市地方政府可以通過有償轉(zhuǎn)讓國有土地的使用權(quán)，獲得地租，補貼地方財政，籌措城市建設(shè)資金。特別是國家分稅制改革之后，地方政府稅收收入大幅減少，但所承擔(dān)的職能還有所增加，財政收支的“剪刀差”促使城市政府的土地財政持續(xù)擴張，再加上GDP導(dǎo)向下的招商引資和開發(fā)區(qū)建設(shè)，是我國土地城鎮(zhèn)化進程過快的基本原因。盡管如此，城市基于自主權(quán)限的市場化運作，仍然受到中央政府的調(diào)控，國土、規(guī)劃、建設(shè)等部門對城市土地利用、特別是對新增建設(shè)用地的審批非常嚴(yán)格；同時，由于級差地租的存在，地方政府也傾向于把土地的開發(fā)和利用往中心城市靠攏，以盡可能多地取得土地轉(zhuǎn)讓費，這樣就造成了城鎮(zhèn)化人口向中心城市及其鄰近地區(qū)的集中。
第三，長期以來，政府將城市化定位為農(nóng)村城鎮(zhèn)化，提出引導(dǎo)農(nóng)村剩余勞動力合理有序流動，避免涌向大城市，鼓勵就近、就地城鎮(zhèn)化，發(fā)展和依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，建設(shè)小城鎮(zhèn)，改革城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，成為我國城鎮(zhèn)化人口在各大區(qū)域間分布比較分散的政策動因。由于中央政府的農(nóng)村城鎮(zhèn)化政策導(dǎo)向，以及尚未進行全國統(tǒng)一的戶籍制度改革，缺乏全民普惠的基本社會保障，導(dǎo)致我國人口流動的全國性市場、甚至大城市地區(qū)內(nèi)部統(tǒng)一的勞動力市場均尚未形成，市場機制無法在城市和區(qū)域之間有效配置勞動力資源，城鎮(zhèn)化的整體布局未盡合理。
總之，我國當(dāng)前的城鎮(zhèn)化格局，是市場力量與政府政策相互作用的產(chǎn)物，是對大城市和小城鎮(zhèn)的政策差異產(chǎn)生的結(jié)果。進入21世紀(jì)之后，國家堅持大中城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，強調(diào)以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群，培育新的經(jīng)濟增長極，成為有中國特色城鎮(zhèn)化道路的重點。為平衡區(qū)域間城鎮(zhèn)化的發(fā)展，推進城鎮(zhèn)化人口的合理布局，節(jié)約集約利用土地資源，提升城鎮(zhèn)化的內(nèi)在質(zhì)量，有效拓展我國的新型城鎮(zhèn)化道路，政府應(yīng)劃定市場邊界，充分發(fā)揮市場機制對產(chǎn)業(yè)布局和城鎮(zhèn)化人口流動的基礎(chǔ)性作用，完善城鎮(zhèn)化的激勵機制，為市場機制提供制度和政策的支持。在我國常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過50%的情況下，政策重心不宜著眼于城鎮(zhèn)化人口比例的過快上升，而應(yīng)該著重調(diào)整城鎮(zhèn)化的布局與結(jié)構(gòu)，以質(zhì)量提高城鎮(zhèn)化對經(jīng)濟發(fā)展的貢獻(xiàn)率。
首先，中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化應(yīng)圍繞城市群展開，以中心城市為核心，以產(chǎn)業(yè)帶基軸，形成科學(xué)合理的城市分工合作紐帶，帶動中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展，真正將城鎮(zhèn)化建立在產(chǎn)業(yè)化的基礎(chǔ)之上，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造就業(yè)崗位，帶動人口流動，有效地將欠發(fā)達(dá)地區(qū)的剩余人口吸引到城市群地區(qū)，避免盲目開發(fā)和城鎮(zhèn)化的遍地開花，減緩農(nóng)村人口向沿海大中城市流動的壓力。
其次，已經(jīng)進入工業(yè)化后期的東部發(fā)達(dá)地區(qū)，中心城市的定位應(yīng)放在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型上面，發(fā)展生產(chǎn)者服務(wù)業(yè)和其他有競爭優(yōu)勢的第三產(chǎn)業(yè)，將勞動密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到區(qū)域內(nèi)可輻射的城市以及農(nóng)村勞動力大量剩余的中西部地區(qū)，以勞動密集型產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移帶動大城市地區(qū)人口的適當(dāng)分散，以緩解中心城市過于擁擠的困境，提高城市生活質(zhì)量。
再次，增強改革的協(xié)同性，改善國家財政資金的分配和使用結(jié)構(gòu)，切實保證城鎮(zhèn)化人口的平等權(quán)利，支持城市基層社會組織的有序發(fā)展，在城市社會中發(fā)展面向社區(qū)和家庭的服務(wù)業(yè)，擴大城鎮(zhèn)化人口的就業(yè)渠道，提高社會保障能力。
最后，完善城鎮(zhèn)化的激勵機制，放棄片面追求GDP增長的政府評價體制。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、特別是傳統(tǒng)制造業(yè)等勞動密集型產(chǎn)業(yè)的外遷，培育新興產(chǎn)業(yè)，增強社會保障能力，都可能會讓中心城市面臨GDP增長放緩、財政壓力加大的困難。但是，從長遠(yuǎn)看，發(fā)揮市場資源和社會力量的作用，克服暫時的困難，促進城市發(fā)展的成功轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)社會公正，正是我國當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化的必由之路。
（本文系國家社科基金項目“基于城市區(qū)域理論的我國區(qū)域公共管理創(chuàng)新研究”的階段性研究成果，項目編號：12ZZB037）
注釋
1按照現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，大都市統(tǒng)計區(qū)至少包括一個人口不少于5萬人的城市或者城市地區(qū)（Urbanized Area）。
2"Population Distribution and Change: 2000 to 2010", http://www.census.gov/prod/cen2010/briefs/c2010br-01.pdf [2013-10-18].
3Global Insight, "The Role of Metro Areas in the USA Economy", http://www.usmayors.org/74thWinterMeeting/metroeconreport_January2006.pdf [2013-10-22].
4Robert E. Lang, and Dawn Dhavale, "Beyond Megalopolis: Exploring America's New 'Megapolitan' Geography", Metropolitan Institute at Virginia Tech, 2005.http://www.mi.vt.edu/publications/otherresearch/document-pdfs/megaopolis.pdf [2012-10-20].
5顧朝林：“巨型城市區(qū)域研究的沿革和新進展”，《城市問題》，2009年第8期，第7頁。
6Demographia, Demographia World Urban Areas (World Agglomerations), 9th Annual Edition, March 2013.http://www.demographia.com/db-worldua.pdf [2013-10-18].
7葛江濤等：“中國城市誰長得最快”，《瞭望東方周刊》，2012年第33期。
8李國武：“中國省級開發(fā)區(qū)的區(qū)位分布、增長歷程及產(chǎn)業(yè)定位”，《城市發(fā)展研究》，2009年第5期，第1～6頁。
9"US Metropolitan Area Population & Migration: 2000-2009",http://www.demographia.com/db-uland2000.htm [2013-10-18].
10Nancy A. Denton, "Half Empty or Half Full: Segregation and Segregated Neighborhoods 30 Years After the Fair Housing Act", Cityscape, Vol. 4, No. 3, 1999.
11胡錦山：“美國城市種族居住隔離與黑人貧困化”，《史學(xué)月刊》，2004年第1期，第106頁。
12"The Black Population: 2010 (2010 Census Briefs)", http://www.census.gov/prod/cen2010/briefs/c2010br-06.pdf [2013-10-28].
1馬凱：“轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量走出一條中國特色城鎮(zhèn)化道路”，《國家行政學(xué)院學(xué)報》，2012年第5期，第6頁。另外，清華大學(xué)中國經(jīng)濟社會數(shù)據(jù)中心2013年10月27日在北京發(fā)布的中國城鎮(zhèn)化調(diào)查數(shù)據(jù)則顯示，中國戶籍城鎮(zhèn)化率非常之低，非農(nóng)戶籍人口占全國總?cè)丝诘谋壤齼H為27.6%，20年內(nèi)農(nóng)轉(zhuǎn)非比例僅增長了7.7個百分點。
14傅晨：《農(nóng)民工市民化的制度創(chuàng)新：基于廣東省的實證研究》，北京：中國經(jīng)濟出版社，2013年，第14、34～36頁。
15郭菲、張展新：“農(nóng)民工新政下的流動人口社會保險：來自中國四大城市的證據(jù)”，《人口研究》，2013年第3期，第29～42頁。
16王道勇：“質(zhì)量型城鎮(zhèn)化芻議”，《理論動態(tài)》，2013年8月30日，第32頁。
17王慧博：《“失地農(nóng)民”市民化研究》，上海社會科學(xué)院出版社，2010年，第125頁。
18"State and Local Government Finances Summary 2011", http://www2.census.gov/govs/local/summary_report.pdf [2013-10-28].
【作者簡介】
羅思東，廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院政治學(xué)系主任、教授。
研究方向：美國地方政府、城市與大都市區(qū)治理。
主要著作：《美國新城市化時期的地方政府》等。
Why the New Urbanization Road Is an Inevitable Choice for China
--A Comparative Study of the Historical Process of Urbanization in China and the United States
Luo Sidong
Abstract: Urbanization and metropolitanization are two different ways China and the United States adopted to become urbanized society. Their urbanization ways are similar to each other in terms of spatial pattern, land use and social characteristics, yet differences also exist due to their different economic, social and political systems. In the process of urbanization in both countries, market mechanism and government policies played their respective roles in allocating land, capital and labor resources, which had a profound impact on the urbanization characteristics of the two countries and provided a basic explanation of the difference in their urbanization ways. Under the current circumstances, China's policy should not focus on rapidly increasing the proportion of the urban population to the total population, but focus on adjusting the layout and structure of urbanization and improving its quality, so as to increase the contribution urbanization makes to economic development.
Keywords: urbanization, metropolitanization, domestic migration
