摘要 進入21世紀以來，縣鄉(xiāng)政府在政府體系中的位勢發(fā)生重要變化。“重新集權(quán)化”全面擠壓了縣鄉(xiāng)政府，直接加劇了縣鄉(xiāng)政府與上級政府的緊張關(guān)系，間接加劇了縣鄉(xiāng)政府與基層民眾的緊張關(guān)系?，F(xiàn)在，基層政府已經(jīng)陷入深刻的治理危機，這種治理危機具有深刻的體制根源。如果政府體制改革缺乏強有力突破，或?qū)⒊霈F(xiàn)多重危機并發(fā)局面。政府改革需要拋卻傳統(tǒng)思路，重新界定和確立不同層級政府間權(quán)力關(guān)系，在不同層級政府間建立全新的互動模式。
關(guān)鍵詞 縣市政府 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 基層治理 政治改革 民主法治
進入21世紀以來，縣鄉(xiāng)政府在政府體系中的位勢發(fā)生重要變化。“重新集權(quán)化”全面擠壓了縣鄉(xiāng)政府，既造成縣鄉(xiāng)政府與上級政府的關(guān)系緊張，也造成了縣鄉(xiāng)政府與基層民眾的關(guān)系緊張。檢索這種重新集權(quán)化的起源，起始于20世紀90年代中期。在分稅制造成基層財政步步吃緊的同時，基層行政權(quán)力也不斷被上級蠶食，而上級政府施加給縣鄉(xiāng)政府的多種考核問責(zé)，則進一步惡化了縣鄉(xiāng)政府的運行環(huán)境。大致從2010年開始，中央政府意識到這種重新集權(quán)化的積弊，開始采取某些調(diào)整措施，行政性分權(quán)有所推進，基層政府決策體制也有一系列改進。但是，迄今為止縣鄉(xiāng)政府運行并未進入良性軌道。相反，政府體系內(nèi)部的緊張關(guān)系持續(xù)加劇，基層政府與社會民眾的沖突也在持續(xù)加深。整體地看，現(xiàn)在基層政府已經(jīng)陷入深刻的治理危機。這種危機已經(jīng)超越了一般意義上的“治理”層面。從國際經(jīng)驗看，治理通常指政府制定政策和執(zhí)行政策的能力（Francis Fukuyama, 2012），一般不涉及具體的政治過程。由于中國政府過程中政治與行政性的渾然一體特征，基層政府的這種治理危機具有深刻的體制根源。
十八屆三中全會提出要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，并在《決定》中就政府職能、政府組織結(jié)構(gòu)、現(xiàn)代財政制度等方面作出了詳細規(guī)定，為調(diào)整中央與地方關(guān)系以及理順各級政府責(zé)權(quán)關(guān)系定下了基調(diào)。筆者認為，在接下來的改革設(shè)計中，不僅需要行政體制或者管理技術(shù)的改進，而且需要更具深度和廣度的政治改革。如果改革不能在政治層面有重大突破，治理危機的全面爆發(fā)將只是時間問題。
本文在分析過程中將縣鄉(xiāng)政府共同作為基層政府。按照法定的政府組織架構(gòu)，中國有五級政府，即中央、省（市）、市（地）、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。如果從字面上理解，最低層級的政府即為基層政府，故基層政府即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。然而，具體考察縣鄉(xiāng)政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，情形則顯然不同。在20世紀80年代的政府改革議程中，具體來說，在恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府早期的改革設(shè)計中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本來是按最具有獨立意義的基層政府來設(shè)計的。中央政府曾提出并積極推進建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政、行政管理權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)等系列改革措施，但是，在后來的政府演變中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)距離獨立一級政府的設(shè)計目標越來越遠。現(xiàn)在，不論是財權(quán)，還是事權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)都已經(jīng)不具備一級政府的真正屬性，而是越來越成為縣級政府的從屬組織，或者成為縣級政府的代理機構(gòu)。從近十年農(nóng)村新政的推進本身來看，政策的基本設(shè)計在中央，而政策的實際操作在縣（市），發(fā)展改革呈現(xiàn)出“以縣為主”的鮮明特點?？h鄉(xiāng)政府呈現(xiàn)一體化的明顯趨勢。所以，實質(zhì)意義上的基層政府應(yīng)該是縣級政府，更準確些說，則是縣（市）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府共同構(gòu)成基層政府。
本文以基層政府權(quán)力關(guān)系演變?yōu)榛揪€索，以新世紀以來十多年為觀察區(qū)間，重點分析基層政府與上級政府、基層政府內(nèi)部的權(quán)力互動特征，展示縣鄉(xiāng)在政府體系中的困難處境以及面臨的多種沖突，并進一步透視醞釀中的政府治理危機。
縣級政府的權(quán)力演變
當(dāng)前，從基層政府與上級政府的關(guān)系來看，縣鄉(xiāng)政府的基本體制環(huán)境即條條集權(quán)的大格局未變，但是，隨著省直管縣體制的推進，縣的管理職權(quán)有所擴張，垂直管理勢頭有所回轉(zhuǎn)?？h級政府權(quán)力呈現(xiàn)“弱干強枝”的新勢頭。
政府體制的重新集權(quán)。整體來看，20世紀90年代以來縣級政府與上級政府的關(guān)系趨勢特征是“重新集權(quán)化”。20世紀80年代的中國改革，就中央地方關(guān)系而言，是以向地方放權(quán)為主導(dǎo)思路的，具體來說，是在“條條服從塊塊”的大原則下來處理不同層級間政府關(guān)系。這種改革的原則，體現(xiàn)在機構(gòu)設(shè)置、人事任命、財政收支等諸多方面，來自上級政府或者中央的直接管控都明顯減弱。1987年中共十三大以后，隨著政治改革問題的高調(diào)提出，不僅在上下級政府間關(guān)系上放權(quán)速度加快，而且在黨和政府關(guān)系上黨委的權(quán)力也顯著收縮。一段時間內(nèi)，黨政分開的改革有實質(zhì)性進展，例如撤銷黨委政法委、政府部門黨組等。在這種大的背景下，縣鄉(xiāng)改革的推進力度空前。當(dāng)時，中央提出縣級黨委政府要總攬改革全局，縣級綜合改革一度成為改革進程中的重大題材。不論東部還是中西部，都出現(xiàn)過一些縣級改革的先行者，在經(jīng)濟發(fā)展、體制創(chuàng)新、機構(gòu)設(shè)置等方面都有一些重大突破，例如內(nèi)蒙古卓資、四川廣漢、山西原平等。在縣鄉(xiāng)關(guān)系上，縣向鄉(xiāng)鎮(zhèn)放權(quán)也成為改革潮流，縣的職能部門設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構(gòu)紛紛下放交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)開始建立獨立財政，出現(xiàn)縣鄉(xiāng)財政分灶吃飯的基本格局。在當(dāng)時看來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有建立為真正一級政府的勢頭。雖然政府改革的長遠目標并不明晰，但是，不論是中央決策者，還是地方領(lǐng)導(dǎo)者，從基本思路來說，都把鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基礎(chǔ)層級的政府來建設(shè)，希望把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成一級完整的政府。這種改革思路的基本標志是1986年9月26日中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知》（中發(fā)[1986]22號文件）①。1989年，國務(wù)院進一步提出，要繼續(xù)提出關(guān)于縣級改革的整體方案。
但是，以擴權(quán)放權(quán)為方向的縣鄉(xiāng)政府改革，在進入20世紀90年代以后發(fā)生逆轉(zhuǎn)，原來的改革思路沒有再繼續(xù)推進。到20世紀90年代中期，上級政府對于基層政府的控制總體上趨于加強，特別表現(xiàn)為垂直管理的部門不斷增多。基本上，具有重要調(diào)控能力的政府部門大都開始實行垂直管理，例如稅務(wù)部門、工商部門、國土部門、質(zhì)監(jiān)和藥監(jiān)部門等。這些現(xiàn)象在國外研究中被稱為“再中央集權(quán)化”。這種重新集權(quán)化，對于基層政府的運行產(chǎn)生了直接而深刻的影響。在縣鄉(xiāng)之間，原來一些已經(jīng)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力被縣市政府重新收走，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變得更加虛弱。在行政權(quán)發(fā)生上級集權(quán)的同時，財政上的分稅制改革，從另一個方向削弱了縣鄉(xiāng)政府作為基層政府的運行能力。其中受打擊最甚者，自然是在多級政府體系中最沒有談判能力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。
通觀本世紀以來的縣級改革，中央的重新集權(quán)化是重要特征。這里的“中央”并不特指最高層的中央政府，而是泛指基層政府之上的上級政府。這種重新集權(quán)化，既表現(xiàn)為財政權(quán)力向上集中，也表現(xiàn)為行政權(quán)力向上集中，還表現(xiàn)在自20世紀90年代中期以來，上級政府對于基層政府的直接控制不斷強化，尤其是來自上級的各種考核問責(zé)日趨嚴密。在這個過程中，雖然從職權(quán)配置上中央權(quán)力在加強，對于基層的控制更細膩，但是，中央的權(quán)威卻在急劇下降，中央權(quán)力的有效性顯著衰落。也就是說，中央重新集權(quán)化的過程，也伴隨著基層不信任、不合作的過程，其直接后果是基層政府與高層政府的矛盾逐漸尖銳。透過基層政府在文件語言上、官方場面上對于高層的順從逢迎，不難發(fā)現(xiàn)基層與高層之間的分歧和猜忌。這種奇異狀態(tài)在快速地消解整個政府體制的可信度和有效性。
縣級政府的兩難困境。在20世紀90年代中期重新集權(quán)化不斷加劇的過程中，基層政府的處境趨于困難。一方面，來自上級政府的權(quán)力約束和財政汲取加劇，另一方面，來自基層民眾的抵抗迅速增加。由此，社會沖突蔓延，維穩(wěn)演變?yōu)榛鶎诱牡谝惶柼魬?zhàn)。鄉(xiāng)村治理從此成為問題。
內(nèi)在地看，重新中央集權(quán)化對于基層政府與基層民眾的矛盾起了催化作用，比如因為上級財政汲取過多而公共支出責(zé)任較少，使基層政府的財力不足以完成大量公共服務(wù)支出，進而導(dǎo)致基層政府加大對于民眾的財力征收，引發(fā)更多的政府與民眾沖突。但是，問題不僅如此，更重要的是政府制度本身存在的問題。這主要表現(xiàn)在：基層政府對于基層民眾的問責(zé)性和回應(yīng)性很差，提供服務(wù)的內(nèi)容和形式都無法令農(nóng)民滿意；同時，對基層政府本身的機構(gòu)膨脹沒有有效約束，財政供養(yǎng)人員不斷增加，出現(xiàn)“十羊九牧”的情況，從另一個方向催生了基層政府與基層民眾的矛盾。對此，中央政府傾向于指責(zé)基層官員的品行和能力，并進一步增加不合理或不切實際的考核，給基層政府帶來了更多的財政壓力，形成了惡性循環(huán)。
在這種情況下，基層政府陷入兩難境地，上有高層領(lǐng)導(dǎo)的指責(zé)批評，下有基層民眾的不滿抵抗?；鶎庸賳T本身的不滿也在迅速增加。這種不滿發(fā)生在兩個方向上：對上，他們認為高層集權(quán)過多，眾多重要部門垂直管理。在基層政府看來，高層的這種做法有兩種動因，既有高層對基層政府不信任的動因，例如往往是哪個領(lǐng)域出了問題，就把哪個部門劃為垂直管理；也有高層與基層政府直接爭利的動因，例如把那些有利益的單位和部門劃歸上級管理。因此，面對來自上級的批評指責(zé)，基層官員對于上級政府的不滿也是很強烈的。對下，他們認為現(xiàn)在的民眾越來越難管理，很多人經(jīng)常對政府提出過分的要求。很多基層官員反映，現(xiàn)在民眾不管大事小事、公事私事、新事舊事都來找基層政府，頻現(xiàn)各種無理上訪、惡意上訪，稍不滿意就越級上訪。民眾的頻繁上訪大大增加了基層官員的維穩(wěn)工作量，他們承受著巨大壓力，耗費了很多精力，嚴重影響了正常工作安排和心理狀態(tài)。
總的來看，在基層政府與民眾關(guān)系出現(xiàn)問題的同時，高層政府與基層政府關(guān)系也出現(xiàn)了問題?；鶎诱c社會的沖突增加的同時，基層政府與高層政府的沖突也在增加。這是20世紀90年代初期以來，鄉(xiāng)村治理面臨的基本體制背景和社會背景。
壓力下的縣政變革。進入21世紀之后，在國家與社會、上級政府與基層政府雙重緊張關(guān)系背景下，政府體系的改革越來越成為社會熱點。人們在討論鄉(xiāng)村治理的時候，不可避免地強調(diào)政府治理的重要性。雖然政府體制沒有根本性轉(zhuǎn)變，但是，局部的改革努力和突破也在不同領(lǐng)域有所體現(xiàn)。應(yīng)該說，這些體制性的演變，是在鄉(xiāng)村治理的視野下觀察政府變革所必須注意的。
進入新世紀以后，雖然政府改革并沒有深刻而重大的舉措推出，但是，高層政府也清楚地察覺到來自基層政府的不滿指責(zé)，高層精神對于基層的影響力和滲透力變得微弱；高層還意識到，除了基層官員自身素質(zhì)之外，高層再集權(quán)化本身也是基層政府與高層政府之間矛盾、基層政府與社會之間矛盾的重要原因之一。在這種情況下，高層開始重新重視對于基層的放權(quán)擴權(quán)問題，既表現(xiàn)在財政的公共支出責(zé)任上，高層愿意承擔(dān)更多責(zé)任，特別是加大了財政轉(zhuǎn)移支付的力度；也表現(xiàn)在行政權(quán)力分割上，高層開始改進過去那種不斷加強中央集權(quán)的思路，將一部分審批權(quán)力下放給縣市政府。在政府部門的設(shè)置和管理上，對于過去的垂直管理做法有了反思，有意識地給予地方較大自主空間。在這個過程中，對于基層治理影響最巨者，是財政體制的省直管縣和擴權(quán)強縣兩項改革試點。從一般理解上看，強縣擴權(quán)自然涵蓋了財政省直管縣的內(nèi)容，是對于20世紀80年代中期以后確立的“市管縣”政府間體制的調(diào)整。但是，從改革本身進程來看，強縣擴權(quán)和財政省直管縣的進路不同。
自2007年開始，中央政府積極推進省直管縣財政改革，主要做法是在政府間收支劃分、轉(zhuǎn)移支付、資金往來、預(yù)決算、年終結(jié)算等方面，省財政與市縣財政直接聯(lián)系，開展相關(guān)業(yè)務(wù)。到2011年底，全國共有27個省對1080個縣（包括縣級市）實行直接管理②。省直管縣的作用主要是加快了項目申報審批速度，縮短了財政運轉(zhuǎn)周期，降低了審批成本，提高了政府工作效率。省直管縣在一定程度上提高了擴權(quán)縣市的體制地位和社會影響，使擴權(quán)縣市成為投資環(huán)境好、辦事效率高的代名詞（陳國權(quán)、李院林，2009）。比中央直接推進的財政省直管縣更早的放權(quán)改革，是一些地方自發(fā)推動的擴權(quán)強縣改革。從2002年開始，湖北、浙江、河南三省先后給縣市擴權(quán)，例如浙江把313項屬于地級市的經(jīng)濟管理權(quán)限下放給20個縣級行政區(qū)，權(quán)限范圍包括計劃、外貿(mào)、國土資源、交通等（何濤舟，2009）。2010年，國務(wù)院進一步作出決定，將原來屬于垂直管理的工商部門和質(zhì)監(jiān)部門劃歸地方管理。在此背景下，縣級擴權(quán)有了一些實際的舉措。也許可以說，以此為標志，縣級政府有了較大的權(quán)力空間和較多的活力，重新中央集權(quán)的勢頭有所扭轉(zhuǎn)。
但是，“擴權(quán)強縣”引發(fā)諸多問題。其一，除了經(jīng)濟管理權(quán)限的調(diào)整下放外，涉及社會管理、社會事業(yè)發(fā)展、維護穩(wěn)定等方面的事務(wù)仍由地級市統(tǒng)一管理和統(tǒng)籌安排。其二，人事任免權(quán)依然還在省轄市，如果省里不將人事權(quán)上收，這種縣市擴權(quán)改革會受到嚴重的抑制。有的縣級領(lǐng)導(dǎo)人說，只要省轄市對縣級還有人事管理權(quán)，那么，現(xiàn)在的擴權(quán)強縣就沒有辦法進行到底。其三，地級市在強縣擴權(quán)問題上有抵觸。在財政上，市級雖然已經(jīng)充分履行基數(shù)劃轉(zhuǎn)，也不再參與分享試點縣的經(jīng)濟發(fā)展成果，但同時也取消了原有政策以外的所有財政支持。其四，垂直管理在擴權(quán)強縣政策中定位模糊，因為國土、工商、稅務(wù)、金融等垂直管理部門在政府管理中舉足輕重，但各自都有自上而下的行政體制，擴權(quán)政策無能為力。其五，從實際運行看，下放的權(quán)限數(shù)量少，而且多是虛的、空的。比如舉辦群眾集會活動、稅務(wù)出具發(fā)票遺失證明之類的審批權(quán)放了，但是，涉及招商引資稅收優(yōu)惠、工業(yè)園區(qū)耕地占補平衡等方面審批權(quán)紋絲不動。實質(zhì)性權(quán)限仍然停留在省市級政府。改革試點后，省級政府管理幅度顯著擴大，工作量明顯增加。由于人員編制有限、信息不暢和地區(qū)差異較大等原因，省級政府的工作常常不到位?？h市則因為事事要與省級直接對接，許多事情都要去省城，交通比較遠，行政成本明顯提高。
目前，基層政府與高層政府的關(guān)系，可以說處在一個收權(quán)與放權(quán)交織的糾結(jié)時期，權(quán)力關(guān)系遠遠沒有理順，更深刻的問題還沒有解決，甚至根本就沒有觸及。高層政府和基層政府的權(quán)力責(zé)任關(guān)系，還處在一個混沌未開的非法治化狀態(tài)。上級政府與基層政府關(guān)系的法治程度依然很低。已經(jīng)展開的放權(quán)擴權(quán)還是局部的、淺層次的，屬于對過度集權(quán)的修修補補，而且這種修補是上級政府的隨意性行為，屬于被動應(yīng)付的放權(quán)行為。
要從根本上理順基層政府與上級政府間的關(guān)系，需要加大改革力度，最直接突出的問題有兩個：其一，財政轉(zhuǎn)移支付制度的問題?，F(xiàn)在，雖然中央財政向地方財政轉(zhuǎn)移支付的力度加大，但是，在轉(zhuǎn)移支付過程中，專項轉(zhuǎn)移支付比重很高。很多專項本身就是對于基層的不合理要求。轉(zhuǎn)移支付體制背后更重要的問題是，中央不應(yīng)該集中如此多的財力。在許多情況下，先集中財力再轉(zhuǎn)移支付本身就很沒有效率并且容易產(chǎn)生腐敗。其二，基層政府的機構(gòu)編制問題。對于基層機構(gòu)設(shè)置、人員編制等問題，高層政府依然存在管理隨意的現(xiàn)象。不論在中央，還是地方，往往因為某種情況出現(xiàn)，領(lǐng)導(dǎo)人一個講話、一次會議就決定新設(shè)某種機構(gòu)，就決定某種機構(gòu)升格、擴編，甚至自上而下要求某種機構(gòu)統(tǒng)一配置什么設(shè)備、工作人員應(yīng)當(dāng)何種待遇。下級政府不論什么情況，都必須執(zhí)行這種“大一統(tǒng)”的要求。上級政府的政令漫天飛，其結(jié)果只能是，想管也管不好，越想管越管不好，越號稱加強權(quán)威，結(jié)果越是權(quán)威衰落。顯然，這是一種非法治化、非制度化的政府間關(guān)系。
從體制深層來看，理順基層與高層政府關(guān)系，進一步的行政性分權(quán)遠遠不夠，還需要做出諸多政治體制的新安排，既包括基層政治體制改進，也包括全局性的政治體制變革。政府間關(guān)系的法治化尤為緊迫。哪些責(zé)任和權(quán)力在基層，哪些責(zé)任和權(quán)力在高層，應(yīng)該基于民主和法治的原則給以制度化的確定，有明確的切割。這種切割和劃分，應(yīng)當(dāng)與市場經(jīng)濟的流動性和靈活性相容，在機構(gòu)和職能上都有較好的彈性和地區(qū)差異兼容性。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力演變
最近十年來，從基層政府內(nèi)部來看，縣鄉(xiāng)兩級政府的一體化趨勢明顯。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主性減少，越來越成為縣級政府的派出機構(gòu)或者執(zhí)行機構(gòu)；局部來看，由于經(jīng)濟社會發(fā)展的不平衡性突出，鎮(zhèn)級市開始出現(xiàn)，顯示出地方政府體系需要更加靈活和更有彈性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正走向“名存實亡”，對于鄉(xiāng)村社會的規(guī)制能力迅速下降。農(nóng)村陷入逐步加劇的政治震蕩和社會失序。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級政府（特別是縣市政府）關(guān)系微妙，既趨于緊密，也趨于疏離?？h市往往指責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)政不力，諸多鄉(xiāng)村矛盾被上移；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則指責(zé)縣市處處掣肘束縛，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)徒具“政府”虛名，而無“執(zhí)政”之力。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模的變化。近十來年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的最大變化是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的大規(guī)模撤并，2000年前后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量是5萬多個，2011年底只有33270個；就結(jié)構(gòu)而言，則是鄉(xiāng)減少到13587個，鎮(zhèn)增加到19683個，遠遠超過鄉(xiāng)的數(shù)量。在縣（市）層面的變化，主要表現(xiàn)為兩點：其一是縣級市顯著增加，2011年底全國有369個縣級市，1573個縣③。歷史地來看，縣改市主要發(fā)生在20世紀90年代，近十年速度明顯放緩，但是，縣改市本身也造成了很多問題。其二是縣（市）改區(qū)的進程顯著加快。20世紀八九十年代的變遷特點主要是市管縣，現(xiàn)在的變遷特點可以說主要是縣改區(qū)。對于縣級政府來說，縣改市通常是積極的，對縣（市）改為區(qū)則通常采取抵制態(tài)度?？h改市、縣（市）改區(qū)的大量出現(xiàn)，帶來了基層政府責(zé)任和權(quán)力的顯著變化。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的直接后果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理幅度的擴大，既有管理地域的擴大，也有管理人口數(shù)量的擴大。一般而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理權(quán)力應(yīng)該有所集中，或者說權(quán)力有所強化。但是現(xiàn)實的情況相反，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在規(guī)模擴大的同時，權(quán)力卻顯著弱化（張曉山，2005）。權(quán)力弱化的基本表現(xiàn)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的政府管理權(quán)正在被縣市政府吸納。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越來越成為縣市政權(quán)的從屬性機構(gòu)，而不是一級有相對獨立含義的政權(quán)。本文將鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣市政府的這種權(quán)力關(guān)系變化概括為“縣鄉(xiāng)政府的一體化”。在這種概括中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)其實不是政府（Government），而是政府部門“Agents”。就是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的獨立治理職能正在減弱。本文這種概括不含任何價值判斷，僅僅是對于基層政府運行現(xiàn)狀的描述刻畫。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的變化。從財政體制的演變來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為政府一級財政正在消失。2005年之后農(nóng)業(yè)稅全面取消，從根本上改變了絕大多數(shù)地方的縣鄉(xiāng)財政格局。農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”的取消，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)相對獨立的財稅收入不復(fù)存在。一般來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收入渠道主要來自縣市的轉(zhuǎn)移和統(tǒng)籌。在這種背景下，中央政府于2006年提出了“鄉(xiāng)財縣管”的基層政府財政改革思路，目的是加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理、規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支行為。
2003年，安徽省最早推出鄉(xiāng)財縣管探索，主要選擇規(guī)模小、財政困難、債務(wù)沉重和財政管理不規(guī)范的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)財縣管的主要內(nèi)容是，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政資金和使用權(quán)不變、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債權(quán)債務(wù)關(guān)系不變的前提下，縣級財政部門直接管理和監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，基本做法是“預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”。在這種體制下，一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所也直接變?yōu)榭h級財政局的派出機構(gòu)。到2011年底，全國實行鄉(xiāng)財縣管的鄉(xiāng)鎮(zhèn)29300個，約占全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的86%④。鄉(xiāng)財縣管的積極作用是，規(guī)范了縣鄉(xiāng)財政分配關(guān)系，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出管理，控制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的亂收濫支和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供給人數(shù)的增長，在此基礎(chǔ)上，有效緩解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政困難，減輕了鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的生存壓力。
但是，在鄉(xiāng)財縣管的新體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)運行出現(xiàn)了新情況：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政增收動力變小，同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政本身的運行效率降低，成本上升。為了財政事項，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作人員需要頻繁地往來于鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣市政府之間，行政費用增加；同時，財政手續(xù)繁雜，程序很多，財政資金調(diào)度成本很高，影響了辦事效率?？偟膩砜?，鄉(xiāng)財縣管虛化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更像是縣級政府的行政部門和辦事機構(gòu)。在2005年農(nóng)業(yè)稅全面取消以后的這七八年間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政支出壓力比過去減小，但在招商引資和完成稅收任務(wù)方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然有較大壓力。
進入新世紀以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運行的基本特點是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政已經(jīng)基本被整合進縣市財政運行中去。鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身的財政壓力減輕，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政自主性也減少，與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨來自縣級政府更多的壓力和控制。在這種情況下，縣鄉(xiāng)政府日常運行中的摩擦和沖突不斷增加。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力的變化。從行政權(quán)力的演變來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主性進一步削弱。其實，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政自主權(quán)較大的20世紀90年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權(quán)力也很弱小?；蛘哒f，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權(quán)力歷來都是不健全的。農(nóng)業(yè)稅全面取消以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政權(quán)力萎縮的同時，行政權(quán)力也進一步萎縮。從道理上說，行政權(quán)總是要以一定的財政權(quán)作為支持的，沒有離開財政權(quán)的行政權(quán)。這里想強調(diào)的是，即便在那些不與財政體制直接相關(guān)的領(lǐng)域，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力也在萎縮。
其一，機構(gòu)的垂直化管理在強化。雖然2010年以后上級政府對于基層政府的垂直管理有一定的回轉(zhuǎn)，或者說，基層政府有了明顯的擴權(quán)機會，但是，這種擴權(quán)主要是在縣市層面，即省市對縣（市）是在擴權(quán)?？h（市）對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，總體上是在收權(quán)，是權(quán)力進一步向上集中。現(xiàn)在，大部分設(shè)立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政性部門由縣市垂直管理，如土地、工商、環(huán)保、城建、社保等，多數(shù)是縣市部門直接管理，有的連計劃生育部門也垂直到縣里。有些地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政所也已經(jīng)改為縣市財政局的派出機構(gòu)，實行垂直管理。
其二，事權(quán)繼續(xù)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)向縣（市）集中。如結(jié)婚登記之類的事情，過去都在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦理，現(xiàn)在大多數(shù)地方都直接收歸縣市政府的民政部門。從近些年新興的大量民生項目來看，諸如農(nóng)業(yè)直補、困難戶補貼等資金發(fā)放，基本上都是縣（市）政府直接辦理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要作用是信息收集和整理。在經(jīng)濟建設(shè)方面，投資項目、征地拆遷等審批事項，鄉(xiāng)鎮(zhèn)則無權(quán)染指。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部和下屬機構(gòu)設(shè)置來看，基本的編制原則和機構(gòu)框架，都是縣市甚至縣市以上政府直接決定的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身的權(quán)力只是在既定格局下人員調(diào)動和安排使用的權(quán)力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政府，不僅沒有明確的執(zhí)法權(quán)力，連一些具體的行政管理權(quán)力也沒有。這從正面可以概括為：農(nóng)村改革或新農(nóng)村建設(shè)的新特點是“以縣為主”。
但是，現(xiàn)實生活中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正在快速分化。在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)迅速崛起，其經(jīng)濟總量和社會管理的規(guī)模遠遠超過一般地區(qū)的縣市甚至地級市。比如長三角、珠三角地區(qū)的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，常住人口達到十幾萬，財政收入達到三四十億甚至更多，欠發(fā)達地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入常常只有幾百萬或者幾千萬，甚至百萬人口的縣市也沒有這樣的經(jīng)濟總量。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的這種分化不僅凸顯了經(jīng)濟規(guī)模差異，而且對政府職能和社會管理提出了新要求。但問題在于，現(xiàn)行法規(guī)規(guī)定全國所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一設(shè)置，因此這些巨型鄉(xiāng)鎮(zhèn)在政府架構(gòu)上還在套用國家統(tǒng)一規(guī)定的政府部門設(shè)置方案、人員編制方案，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)還只是幾十個政府編制，顯然是不合適的。全國大一統(tǒng)的基層政府設(shè)置原則已經(jīng)嚴重不適應(yīng)新的區(qū)域發(fā)展形勢。
在縣鄉(xiāng)財政一體化的大趨勢下，還出現(xiàn)了一個方向相反的小趨勢，即強鎮(zhèn)擴權(quán)。一些地方開始大膽探索，例如浙江、廣東等地開始探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴權(quán)的政府體制改革，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一個縣市的政府權(quán)限。
與鄉(xiāng)財縣管起源于經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)不同，強鎮(zhèn)擴權(quán)起源于經(jīng)濟發(fā)達的廣東和浙江等地。2005年7月，中共佛山市高明區(qū)委出臺《關(guān)于加強農(nóng)村基層組織建設(shè)的若干意見》、《關(guān)于進一步完善屬地管理體制的若干意見》等多個政策文件⑤，將一些區(qū)級權(quán)力下放到鎮(zhèn)街一級。2005年9月，浙江省在紹興縣率先進行省級層面強鎮(zhèn)擴權(quán)試點，并將紹興縣五個鎮(zhèn)作為擴權(quán)試點，賦予中心鎮(zhèn)部分縣級經(jīng)濟社會管理權(quán)限。2007年4月，浙江省政府發(fā)出13號文件《關(guān)于加快推進中心鎮(zhèn)培育工程的若干意見》⑥，該意見賦予省級中心鎮(zhèn)部分縣級經(jīng)濟管理權(quán)限和執(zhí)法管理權(quán)，共涉及財政、規(guī)費、土地、戶籍等十個方面，強化了中心鎮(zhèn)在農(nóng)村科技、社會保障、就業(yè)等方面的公共服務(wù)職能；垂直部門派駐中心鎮(zhèn)機構(gòu)以及主要干部考核納入中心鎮(zhèn)考核體系，主要干部任免須事先征求所在鎮(zhèn)黨委意見；探索中心鎮(zhèn)執(zhí)法監(jiān)管改革等。隨后，其他省份也開始有類似舉措，其核心是權(quán)力下放，與強縣擴權(quán)相對應(yīng)，被稱為強鎮(zhèn)擴權(quán)?，F(xiàn)在，中國出現(xiàn)了一批“鎮(zhèn)級市”，即市的經(jīng)濟規(guī)模與鎮(zhèn)的行政架構(gòu)統(tǒng)一于一體。
進入新世紀十多年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的演變，特別是“鎮(zhèn)級市”的出現(xiàn)，客觀上顯示出基層政府的多樣化趨勢，經(jīng)濟社會發(fā)展已經(jīng)在政府建構(gòu)方面有所反映。同時也說明，統(tǒng)一制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置的傳統(tǒng)做法已經(jīng)不可行，過去按照行政級別來劃分的辦法已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實，中國的地方政府需要結(jié)構(gòu)重組，地方需要有更大的政府組織權(quán)（孫柏瑛，2011；葉中華、王楠、常征，2011）。
縣鄉(xiāng)決策體制的演變
進入21世紀以來的縣鄉(xiāng)政府，不僅日常行為方面有重要改進，而且決策機制也有重要改變。這種日常行為和決策機制的改變，有的是設(shè)計中的所謂“改革”所導(dǎo)致，也有的是非預(yù)期、非設(shè)計的演變而來。在這十余年間，縣鄉(xiāng)政府日常運行的規(guī)范性明顯提升（渠敬東、周飛舟、應(yīng)星，2009），預(yù)算決策體制有重要進步，官員的選拔機制也發(fā)生了重要變化。政府過程的程序化和公共參與性都有明顯進步，制度化程度在提升，行政效率在提升，民眾的問責(zé)性在提升。但是，進一步考察發(fā)現(xiàn)，決策體制變革雖然解決了若干政府運行中的問題，但是與此同時，也導(dǎo)致了更多新問題。這些以官員選拔為主體內(nèi)容的“改革”舉措，實際上無意于或無助于解決核心癥結(jié)，往往是淺嘗輒止或者欲擒故縱?；鶎庸賳T在此過程中平添大量官場傾軋的煎熬，對于此種把戲洞若觀火，對于體制的信心不斷瓦解。
政府行為的規(guī)范性。考察政府行為的規(guī)范性可以從兩個角度進行，即從外部看運行狀況變化，從內(nèi)部看決策過程變化。
其一，從外部看，政府行為的規(guī)范性明顯增強。主要表現(xiàn)在：政府辦事程序趨于明確，如期限的規(guī)定、條件的規(guī)定，并且公開化；政府的辦事場所趨于統(tǒng)一，很多地方都設(shè)立了政務(wù)大廳；政府人員的行政問責(zé)得到強化，政府對于工作人員的行為有明確要求，工作紀律得到整肅。政府運行規(guī)范性的提升，應(yīng)該說與20世紀八九十年代基層政府的隨意混亂、職責(zé)不清、有責(zé)無崗、有崗無人、有人無為的狀況大不相同。與此相應(yīng)，政府依法行政，官員依法辦事，在程序性、行為標準化方面有巨大進步。
自上而下的行政問責(zé)正在推進。這種行政性問責(zé)的推進，主要是地方黨政領(lǐng)導(dǎo)直接主導(dǎo)的，就其動力而言，一個是由政府招商引資的需要所激發(fā)，一個是基層群眾對于政府的壓力所致。同時，最近幾年上級政府的問責(zé)加強也推動著基層政府的問責(zé)性提高。
機構(gòu)改革有所推進。從縱向來看，基層政府在機構(gòu)設(shè)置方面的自主權(quán)有所擴大，特別是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，來自高層政府的直接規(guī)制和要求比過去明顯減少；從橫向來看，基層政府的機構(gòu)設(shè)置呈現(xiàn)比較多樣和復(fù)雜的局面。在不同的縣市，很難看到完全一致的機構(gòu)設(shè)置。這也是與20世紀八九十年代不同的情況。機構(gòu)改革雖然是基層政府改革的熱點領(lǐng)域，但是，推進力度并不大。一般來說，基層黨政領(lǐng)導(dǎo)人更愿意在行政規(guī)范化方面多有動作，而不愿意在機構(gòu)精簡方面加大力度。因為機構(gòu)精簡調(diào)整，阻力更大，風(fēng)險更大。從全局來看，基層政府部門的設(shè)置與20世紀八九十年代相比變化不大，全局性的機構(gòu)改革少有動作；從局部來看，圍繞某種政府職能調(diào)整推進的機構(gòu)和工作調(diào)整經(jīng)常發(fā)生?？傮w而言，這些都是機構(gòu)改革的零星舉措。
2010年以來，個別發(fā)達地方在縣市層面啟動了大部制改革。這些地方的政府部門調(diào)整力度很大，政府機構(gòu)數(shù)量大大減少，但實際效果還相當(dāng)微弱。其一，政府運行機制變化不大，政府人員甚至抱怨改革后工作程序更加麻煩，行政效率更低；其二，人員規(guī)模變化有限，因為精簡過程中只是簡單的職位合并，出現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)職位的過度擁擠，有的部門甚至有十來個副職領(lǐng)導(dǎo)。目前的大部制改革，主要效果是部門設(shè)置減少了，而在提高政府效率和縮小政府人員規(guī)模這兩個方面還沒有發(fā)揮出實際作用，也許其效果的體現(xiàn)還需要假以時日。
其二，從內(nèi)部看，決策過程的規(guī)范化提升。進入新世紀以來，縣鄉(xiāng)兩級政府都開始重視議事規(guī)則的制定，決策程序趨于明確。不論是政府的常務(wù)會，還是黨委的常委會，普遍建立了正式文本形式的議事規(guī)則，并制定了相應(yīng)的決策程序。例如集體決定的事項、會議紀要的正規(guī)化，特別是在重大項目的決策、工程承包的發(fā)包等方面，普遍建立了明確的規(guī)則程序。雖然從執(zhí)行來看，這些決策規(guī)則和議事程序往往落實得不好，甚至因為這種決策機制問題導(dǎo)致的腐敗案例仍然未見其少，但是，與20世紀八九十年代無明確規(guī)則和程序的狀況比，顯然是很大進步。
與此同時，主要領(lǐng)導(dǎo)人的“限權(quán)”進程有所推進。決策體制的主要弊端是過度集權(quán)，特別是“一把手”集權(quán)。最近幾年，一些地方探索縣市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“一把手”“限權(quán)”改革。一般來看，領(lǐng)導(dǎo)層內(nèi)部決策制度的健全和議事規(guī)則的設(shè)立，本身就是對于個人集權(quán)的限制。但是，在此基礎(chǔ)上，一些地方還專門出臺了若干限制“一把手”集權(quán)的措施，包括“一把手”“自覺限權(quán)”的經(jīng)驗。比如“末位表態(tài)制”，即“一把手”在會議議決事項過程中最后表態(tài)；“一把手”不直接分管人事、財務(wù)工作等。這些“一把手”限權(quán)改革，還屬于政府決策機制的前沿問題，探索試驗剛剛開始，爭論還很多。有一種觀點認為，如果“一把手”能夠做到“自覺限權(quán)”，他就能夠做到自覺地防止權(quán)力濫用，那么，所謂限權(quán)也就沒有意義了。顯然，這種“自覺限權(quán)”的改革探索有內(nèi)在的邏輯矛盾。
預(yù)算的公共性與規(guī)范性。中國政府體制的重要特點是，預(yù)算與財政都歸財政部門負責(zé)。這顯示了政治過程與行政過程糾結(jié)在一起的特點（馬駿，2007）。預(yù)算與財政不是一個層面上的問題，因為預(yù)算屬于政治過程，財政屬于行政過程。與財政改革相比，預(yù)算改革的步伐要慢得多?；仡?0世紀八九十年代以來基層政府預(yù)算的發(fā)展演變，主要有五個特點：
第一，預(yù)算資金的公共性提升，出現(xiàn)了從“政府預(yù)算”到公共預(yù)算的轉(zhuǎn)變。隨著政府收入的迅速增加，預(yù)算的盤子不斷增大，政府預(yù)算所涵蓋的工作領(lǐng)域也不斷擴大。這可以概括為從“政府預(yù)算”到“公共預(yù)算”的轉(zhuǎn)變。過去說預(yù)算是“政府”預(yù)算，是因為在20世紀八九十年代相當(dāng)長時間里，財政收入的主體部分被用于供養(yǎng)政府人員。那個時期基層財政工作的基本目標是雙保，即“保工資，保運轉(zhuǎn)”，也就是說，政府的預(yù)算還無法顧及更大范圍的公共支出。進入新世紀以來，基層政府的預(yù)算資金總量迅速擴大，既包括本級財政一般預(yù)算收入增加，也包括來自上級轉(zhuǎn)移支付的增加，還包括巨量土地出讓收入的增加。與此同時，預(yù)算承擔(dān)的公共職能也不斷擴大，包括教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會保障體系建設(shè)等，預(yù)算的公共性質(zhì)得到突出的體現(xiàn)。因此，基層政府的預(yù)算可以說進入了真正意義上的公共預(yù)算階段。
第二，預(yù)算編制的規(guī)范性提升。概括來說，就是從基數(shù)預(yù)算轉(zhuǎn)變?yōu)榛鶖?shù)預(yù)算和零基數(shù)的部門預(yù)算相結(jié)合。從2000年開始，部門預(yù)算先從省級推進，近幾年，在縣市也迅速推開（馬駿，2005）?；鶖?shù)預(yù)算基本上是以保障政府自身運轉(zhuǎn)為基礎(chǔ)，是基于人員工資和機構(gòu)運行的預(yù)算方法，預(yù)算編制方法主要是在各部門上年基數(shù)基礎(chǔ)上調(diào)整變化。部門預(yù)算則是零基數(shù)預(yù)算，是以預(yù)算單位的公共服務(wù)職能及其項目安排為基礎(chǔ)來編制預(yù)算，強調(diào)政府部門履行的公共服務(wù)職能在預(yù)算上的保證。通俗地說，基數(shù)預(yù)算立足于政府養(yǎng)人，部門預(yù)算立足于政府辦事，但兩者具有重要區(qū)別。同時，部門預(yù)算也有程序上的明確要求，基本特點是“兩上兩下”。
第三，預(yù)算透明度提升，即預(yù)算從過去的政府機密轉(zhuǎn)變?yōu)橐欢ǔ潭鹊墓_?，F(xiàn)在，在各級政府中，預(yù)算公開都是重要話題。分層級來看，基層政府的預(yù)算公開好于上層政府，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算的公開是做得最好的，甚至出現(xiàn)了所謂“裸體鄉(xiāng)政府”。分項目來看，民眾高度關(guān)注的民生類項目，成為率先公開的內(nèi)容。但總的來看，預(yù)算公開并沒有實質(zhì)性進展。因為從根本上說，預(yù)算的公開是個預(yù)算制度問題，或者說是政治體制問題，在政府體制未深刻轉(zhuǎn)變的情況下，預(yù)算的公開只能是形式上的、象征性的。
第四，預(yù)算決定的民主性有所提升。從根本上說，目前政府的預(yù)算決策過程，與20世紀八九十年代相比并沒有重大轉(zhuǎn)變，預(yù)算過程本身無深刻變化。最近幾年，雖然人大審批決定預(yù)算的作用得到了強調(diào)，人大和社會公眾對于預(yù)算過程的關(guān)切提升，參與有所增加，但是，預(yù)算過程的決定性力量依然是黨政領(lǐng)導(dǎo)班子，而不是法律規(guī)定的民意機構(gòu)。人大在預(yù)算決定中的作用依然是象征性的、形式上的。在一些人大參與預(yù)算審批創(chuàng)造了典型經(jīng)驗的發(fā)達地區(qū)，雖然人大代表針對一些不合理的預(yù)算項目提出了具體意見，并且獲得肯定，但是，根據(jù)筆者對政府領(lǐng)導(dǎo)的訪談了解到，這些人大不同意的預(yù)算方案，仍然得到執(zhí)行。當(dāng)然，說預(yù)算的決定過程未有重要改變，并不意味著沒有任何改變。在一些地區(qū)，在預(yù)算決定過程的某些方面，改革還是有所突破。這主要表現(xiàn)在兩方面：一是預(yù)算決定中專家參與評審，提高了預(yù)算決定的科學(xué)性。廣東佛山市南海區(qū)在這方面已經(jīng)探索了近十年，有比較成熟的經(jīng)驗。二是預(yù)算的公眾參與性有所提升，主要是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層面有明顯突破，比如浙江溫嶺的民主懇談，江蘇無錫、黑龍江哈爾濱和河南焦作的參與式預(yù)算等。但是，總體來說，預(yù)算過程仍然是一個高度封閉的政府過程，體現(xiàn)了政府內(nèi)部的集權(quán)特性，與黨管人事的內(nèi)在機制完全一致，只有形式上的區(qū)別。從政治權(quán)力的邏輯過程來看，“書記管人、縣長管錢”的說法并不成立。或者說，這種表達只有程序意義，而無實質(zhì)意義。
第五，預(yù)算管理的復(fù)雜性提升，面臨嚴峻挑戰(zhàn)。首先，2000年以來土地出讓金在財政中的比重不斷增加，這也被稱為“土地財政”（李尚蒲、羅必良，2010；楊圓圓，2010）。由于土地財政的不斷加劇，基層政府的預(yù)算變得更加復(fù)雜。土地出讓金最初并不進入預(yù)算。后來，中央政府雖然規(guī)定土地出讓金納入“預(yù)算管理”，并不意味著真正進入“預(yù)算”。基層政府在如何處理這些出讓金的問題上仍然有很大的隨意性，中央政府實際上并不掌握土地出讓金收支的準確情況。其次，2009年中央政府為了應(yīng)對國際金融危機，準許地方政府建立融資平臺，并由財政擔(dān)保這些融資平臺的融資，這就在制度上為地方政府借債提供了空間和窗口。在這個背景下，縣市政府的債務(wù)問題成為體制性問題。嚴格地說，以往縣市政府也有債務(wù)，但是通常僅僅是行政性債務(wù)，例如向上級財政借錢發(fā)工資?，F(xiàn)在，這些融資平臺的貸款，實際上成為地方政府的債務(wù)，這些貸款主要是融資平臺為了基礎(chǔ)設(shè)施、招商引資而獲得的銀行貸款，屬于經(jīng)營性債務(wù)。由于地方不得編制赤字預(yù)算，所以沒有預(yù)算意義上的債務(wù)。再次，從2010年夏季開始，中央雖然規(guī)定地方政府不得為融資平臺提供擔(dān)保，但是地方政府債務(wù)仍在擴大。中央政府對此已經(jīng)難以控制，而地方政府自身也是騎虎難下。最后，筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，融資平臺不僅出現(xiàn)在縣市，而且出現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)?，F(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也已經(jīng)有了融資債務(wù)。這些債務(wù)已經(jīng)不同于20世紀八九十年代的鄉(xiāng)村債務(wù)。目前，鄉(xiāng)和村也有土地財政，無非其具體表現(xiàn)形式不一樣?，F(xiàn)在，土地財政已經(jīng)成為支撐基層政府民生支出的基本來源，土地財政的萎縮將使基層政府原來做出的民生建設(shè)承諾變?yōu)榭疹^支票，這對于基層領(lǐng)導(dǎo)人來說是一種政治上的“自殺”，因此，他們必須力挺土地財政。正是從這個角度看，房地產(chǎn)調(diào)控中主要的博弈方其實是中央政府和地方政府，而地方政府和房產(chǎn)商人是一榮俱榮的一體關(guān)系。
從預(yù)算管理體制本身來看，公眾對于基層政府財政支出的要求常常與上級政府的要求不一致，這讓基層政府左右為難。正是從這個角度考慮，一些基層政府領(lǐng)導(dǎo)人在談到預(yù)算改革和人大作用時，直接提出通過發(fā)揮人大的作用來抵抗上級政府的預(yù)算干預(yù)。當(dāng)上級政府發(fā)文要求基層應(yīng)該在某個方面增加政府支出，甚至具體規(guī)定了支出比例時，基層領(lǐng)導(dǎo)人可以用本級人大不同意為由來拒絕上級的直接要求。從基層政府的運行來看，當(dāng)前的上級集權(quán)與不斷發(fā)育的公眾參與產(chǎn)生了深層次的矛盾。對于基層政府來說，這種矛盾常常是不可調(diào)和的零和博弈。來自上層的預(yù)算要求和來自民眾的預(yù)算要求，往往方向不同、目標沖突，導(dǎo)致基層領(lǐng)導(dǎo)人難以兼顧。在這種情況下，往往是民眾的需要被忽略，由此激發(fā)出民眾的不滿甚至抵抗。結(jié)果是，雖然上級的要求得到了貫徹，但是，得罪了民眾，直接削弱基層政府的合法性基礎(chǔ)。
官員選拔機制的變化。進入新世紀的十多年來，基層黨政領(lǐng)導(dǎo)產(chǎn)生機制的主要變化，是選拔過程的公開性和程序性增強。這種選拔也可以通俗地概括為不同形式的“選舉”大量增加。當(dāng)然，這不是真正意義上的選舉，而是一種基于投票的推薦活動。這種推薦有選票，有投票，也有計票。不同的是，有資格參加投票的人是有特定范圍的，計票環(huán)節(jié)不是公開的，而是秘密的，投票結(jié)果也是秘密的。
基層領(lǐng)導(dǎo)人選拔過程的程序性變化，其起源可以追溯到20世紀90年代中期，即1995年中共中央4號文件《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》⑦。試行十年間，對總體上的官員選拔機制并沒有重要影響。2005年開始，這個條例正式實行，中央有關(guān)部門又出臺了相應(yīng)程序規(guī)定更加嚴格的同類文件。這些文件提出了任用官員的民主推薦程序。過去的官員選拔，主要是在黨政核心領(lǐng)導(dǎo)層進行，并沒有其他人員的制度化參與。“條例”正式實行后，官員提拔增加了程序性的內(nèi)部公開推薦內(nèi)容。實際上，這是由官員推薦官員的程序。一般來說，有條件參加投票推薦的是兩個層級的官員，即本級官員和上一級官員。比如，如果提拔副縣級官員，則是由本縣內(nèi)的正科級官員（縣的局長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長以及書記等同級官員）參加推薦。同時，本縣的縣級官員（通常是四大班子成員）也參加推薦。這種推薦投票通常由上級黨委的組織部門組織。如果是換屆時節(jié)，通常是上級黨委組織專門的班子考察組來組織。如果是個別提拔，則由上級黨委的組織部門來直接組織。此類推薦投票人員不多，在一縣范圍內(nèi)，如果推薦提拔副縣級官員，則參加投票的科級官員不過百人，縣級官員三四十人。
官員推薦的程序設(shè)計相當(dāng)復(fù)雜。首先，選票是分類的。參加投票的縣級官員所用選票和科級官員所填寫的選票是不同的，由不同顏色做區(qū)分，類別上分為A類、B類、C類等。同時，計票是分開統(tǒng)計的，或者說不同類型的推薦選票，計票過程的統(tǒng)計權(quán)重是不同的。與普通選舉不同的是，選舉不是公開計票，而且投票結(jié)果是不公布的。也就是說，如果不是特殊信息渠道或者特別崗位上需要，公眾和投票人永遠不知道推薦投票的結(jié)果。
最近幾年，基層官員提拔的推薦投票行為經(jīng)常發(fā)生，其在官員中的關(guān)注度遠遠超過正式的人大選舉。一般來說，從股級官員提拔到副科級、從副科級提拔到正科級，都要在特定范圍的官員中投票。從正科級提拔到副縣級、從副縣級提拔到正縣級，則要從全縣范圍的相應(yīng)級別官員中投票。因此，在地方官場，這種以“民主推薦”為基礎(chǔ)的內(nèi)部選舉行為，比之20世紀八九十年代，是一種新的普遍現(xiàn)象。推薦選舉的投票，深刻而顯著地影響甚至改變了地方官場的生態(tài)環(huán)境。這種推薦投票常常成為基層官場的日常話題。比如在縣里需要提拔一位副縣長的時候，就要專門召開全縣的科級官員會議，由縣的黨委領(lǐng)導(dǎo)做出要求并組織一次推薦投票。在有些情況下，還要在“民主推薦”程序之外，增加“民意測驗”程序。參加民主推薦的都是相應(yīng)級別的官員，參加民意測驗的則主要是推薦范圍以外的人員，如人大代表、政協(xié)委員、一般科員或者普通民眾等。
現(xiàn)在，民主推薦或者民意測驗在官員提拔中的作用，難以進行制度化描述。凡是提拔者都是在民主推薦和民意測驗中有很高支持率的。但是問題在于，這種支持率或者說得票情況并不公布，當(dāng)事人和外人都無從知曉。一般來說，如果是從科級官員推薦提拔到副縣級官員，能夠掌握投票情況的除了計票人員外，主要是考察組負責(zé)人、縣委書記，還有上一級的黨委書記和組織部負責(zé)人。根據(jù)筆者對一些市委書記的訪談，通常情況下，連參加計票的工作人員也不掌握推薦投票的準確結(jié)果。因為推薦票分類統(tǒng)計，每個計票人員通常只知道本人負責(zé)的那類票的得票情況，而幾類票的匯總是由考察組負責(zé)人自己來進行，然后報告書記和組織部負責(zé)人。在決定提拔的常委會上，通常是由組織部長介紹一下擬提拔官員的推薦得票情況。但是，常委們無從確認這種推薦得票情況是否屬實。也許正是因為這種神秘性，為提拔官員留出了活動和運作的空間。
一些市縣委書記在談到這種推薦的作用時說，有了民主推薦，書記管干部的工作好做了很多，比如某人因為沒有被提拔來找，則對其解釋說民主推薦票不夠；某人如果對另外一個被提拔者不滿，則可以說這個人推薦票很高。如果沒有推薦這一環(huán)節(jié)，由書記一手操作醞釀和提名，書記身上就集中了很多矛盾。
雖然民主推薦被普遍給予很高評價，但是從實際效果來說，還不能認定這種民主推薦改善了官場風(fēng)氣。一位曾經(jīng)的省委組織部負責(zé)人說，本省一位市委書記因“賣官”涉及50多位縣處級官員被判刑以后，他曾經(jīng)翻看過這個市委書記本人以及因為“買官”獲得提拔人員的有關(guān)檔案。從程序上看，這些“買官”者的提拔沒有任何問題，而且在民主推薦中得票很高，有的甚至是滿票，而這位市委書記的廉政考核得票也很高。他認為，現(xiàn)在還很難說，這些看似嚴密的推薦提拔程序有效地遏制了官員任用中的腐敗?；蛘哒f，民主推薦并未有效地制約書記們在用人上的專權(quán)和濫權(quán)。相反，在這些年間，一方面關(guān)于官員選拔的程序越來越多，看似越來越公正規(guī)范；另一方面，買官賣官的現(xiàn)象卻在不斷蔓延，未見官場風(fēng)氣有所清正。對于官員來說，目前民主推薦中的不公開競爭可以說進入白熱化的程度，拉票現(xiàn)象非常激烈。從公開的正式信息看，高層組織部門一再嚴厲申明禁止拉票，而且處理了一些所謂拉票的非組織行為，折射出拉票行為的嚴重性。在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)情況比想象得嚴重很多。在很多地方，官員提拔中的民主推薦過程已經(jīng)演變?yōu)橹苯淤I票。這種買票現(xiàn)象，范圍大，程度深，形式多種多樣。舉例來說，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委書記競爭副縣長，在民主推薦之前，需要把本縣范圍內(nèi)所有現(xiàn)任的正科級官員打點好，有的派送消費卡，有的送實物，也有的直接送現(xiàn)金。在此之外，對于現(xiàn)任的縣級官員，則需要更加優(yōu)厚的表示，對于縣委主要領(lǐng)導(dǎo)人，更要有特殊表示。
一些基層官員談到現(xiàn)在的官場競爭，認為他們承受雙重壓力，不僅要“打點”直接領(lǐng)導(dǎo)，還要“打點”那些有資格投推薦票的官員群體。但是，在這個過程中，普通的民眾往往是可以忽略的。比如一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記提拔為副縣長，通常本縣的正科級官員要推薦投票，本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府人員和個別人大代表、政協(xié)委員可能進入民意測驗，但是，最廣泛的鄉(xiāng)鎮(zhèn)民眾是沒有什么影響力的。普通民眾直接影響力的最有效表現(xiàn)，可能就是發(fā)生群體事件情況下導(dǎo)致這個鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記政績考核的“一票否決”?？偟膩砜?，這種內(nèi)部選舉與民眾或者民意無直接關(guān)聯(lián)，強化的是上級問責(zé)，而不是民眾的問責(zé)。這種選拔過程中的負面現(xiàn)象嚴重損害了基層官員對于上級官員的信任，損害了官員對于政府體制的信任。
結(jié)語
客觀地說，進入新世紀以來，基層政府發(fā)生了令人欣慰的積極變化，也有一些改革舉措取得明顯進展。但是，現(xiàn)在的基層政府面臨比以往更多的問題。這是因為改革進程本身引發(fā)愈加深遠廣泛的問題。這些問題既植根于基層社會經(jīng)濟進程，也滋生于政府體系內(nèi)部。民眾對于政府的要求快速提升，需要政府處理的利益關(guān)系日益復(fù)雜，政府體系的不適應(yīng)性日益顯現(xiàn)。基層政府正在陷入深重的治理危機之中。顯然，這是一個孕育著巨大風(fēng)險的社會情景。歷史經(jīng)驗顯示，社會動蕩往往發(fā)生在變革啟動之時。托克維爾關(guān)于法國大革命的描述分析，展示的就是這種歷史邏輯。
對從縣鄉(xiāng)權(quán)力配置的考察發(fā)現(xiàn)，政府體制的基本格局仍然帶有自上而下的集權(quán)色彩。自20世紀90年代初期以來，經(jīng)濟市場化進程有巨大推進，公民社會快速成長，但是，政府體制并沒有做出與經(jīng)濟社會演變相適應(yīng)的深刻調(diào)整，而且在某些方面甚至還在倒退。集權(quán)控制已經(jīng)對整個政府體系的功能發(fā)揮產(chǎn)生了深刻的消極影響。一方面，集權(quán)控制嚴重束縛了基層政府面對基層社會的服務(wù)能力和控制能力，導(dǎo)致微觀矛盾上升為宏觀矛盾，間接加劇了基層社會的治理難度。另一方面，集權(quán)控制嚴重損害了基層政府與高層政府的合作關(guān)系，直接造成了基層政府對于高層政府及其政策方針的不合作甚至抵制，造成了大量的政策失效。
對官員個人行為的考察則發(fā)現(xiàn)，集權(quán)控制的消極影響更加深刻和嚴重。一方面，集權(quán)控制直接造成基層官員對于高層官員的不信任，特別是對于高層官員能力和品行的不信任，甚至直接質(zhì)疑高層官員職位來源的正當(dāng)性。與20世紀八九十年代比較，基層官員對于高層官員能力和品德的負面評價顯著增加。另一方面，基層官員對于政治體制的信任與忠誠不斷消解，使得基層官員從對于某些高層政策和某些官員個人的不信任，發(fā)展到對于整個政府制度安排的質(zhì)疑和不合作。
現(xiàn)在，基層政府運行出現(xiàn)了系統(tǒng)性障礙。其一是制度化滯后造成的政府運行障礙，可以稱為制度化危機。作為官僚機器的政府，其形態(tài)和機制都不成熟，還習(xí)慣于用“政治口號”、“政治運動”來解決政府運行中的問題，這種“運動化”的運行邏輯帶來大量矛盾。其二是民主化滯后造成的政府運行障礙，或稱民主化危機，核心問題是民眾意志對政府過程的參與性不夠，政府行為難以向民眾負責(zé)，導(dǎo)致民眾對政府的不信任、不合作，甚至發(fā)生大量抵抗。其三是法治化滯后造成的政府運行障礙，或稱法治化危機。社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中需要協(xié)調(diào)空前復(fù)雜的利益關(guān)系，法律法規(guī)供應(yīng)不足加劇了矛盾激化，甚至釀成廣泛的社會沖突。大量利益紛爭的處理無法律通道可循，許多本來可以通過司法過程解決的問題被擴展到政治過程中，而政治解決渠道不暢，大量問題在上訪、抗議等非良性過程中展開，直接后果是：普通社會問題被政治化，個體問題被群體化，分散問題被集中化，局部問題被全局化。在這種情況下，政府改革難度空前加大?；鶎诱谶@個過程中面臨兩大挑戰(zhàn)：與上級的矛盾在加深，與民眾的矛盾在加深。如果改革推進力度不夠，或者改革操作失誤，則會出現(xiàn)以下局面：政府治理的危機與社會治理的危機比肩而至，政治性危機與行政性危機相輔相成。那么，漸進的改革過程將被迫中斷，政府轉(zhuǎn)型將在劇烈的社會政治動蕩中艱難推進。
十八大以來，中央一系列新的舉措引人矚目。就政府改革而言，中央政府已取消和下放了一些行政審批權(quán)限，行政性分權(quán)步伐明顯加快。十八屆三中全會明確指出，要進一步簡政放權(quán)，將那些“直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟社會事項，一律下放地方和基層管理”。同時，優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置、職能配置、工作流程，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。筆者認為，也許從現(xiàn)在開始，政府改革進入一個政治改革和行政改革“分道”推進的階段?；蛘哒f，政治改革和行政改革的分野正在越來越清晰，行政改革在加快推進，政治改革則較為謹慎。
本文認為，基層政府的行政性制度安排，比如縣鄉(xiāng)政府有多少個機構(gòu)，多少人員崗位，行政權(quán)力如何在部門之間配置等，不應(yīng)當(dāng)成為中央政府的職權(quán)范圍，中央也無法安排好。中央應(yīng)該在地方政治改革進程中承擔(dān)較多責(zé)任，積極規(guī)劃設(shè)計政治改革的基本框架和基本路線，成為這些改革思路強有力的推動者。如果政治性制度安排做出有力調(diào)整，基層自然會把這些行政性制度安排解決好?；蛘哒f，如果基層民意力量真正能夠制約政府，那些行政性問題根本不成問題。與20世紀80年代相比較，現(xiàn)在的基層官員具有政治改革的要求和沖動，最近十年來不斷有基層自主啟動重大政治改革舉措。這是因為基層領(lǐng)導(dǎo)更能直接感受來自社會和公眾的改革壓力。因此，當(dāng)前，需要拋卻傳統(tǒng)思路，對政府體系動大手術(shù)，重新界定和確立不同層級政府間權(quán)力關(guān)系，在不同層級政府間建立全新的互動模式。
注釋
①湖南省地方志編纂委員會：《湖南年鑒》，1988年。
②④李承，新華社北京2011年５月18日電。
③國家統(tǒng)計局：《中國統(tǒng)計年鑒》，2012年。
⑤米娜、陸煥桃：“佛山市高明區(qū)新政求破三農(nóng)堅冰”，原載《南方日報》，2005年7月1日，引自http://theory.people.com.cn/GB/40557/49139/49141/3545110.html，2007-07-15。
⑥沈強：“浙江未來培育200個特色小城市”，《中國經(jīng)濟導(dǎo)報》，2007年5月31日，第D01版。
⑦中共中央：“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例”，《黨建研究》，1998年第7期，第20～26頁。
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【作者簡介】
趙樹凱，國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員，中國發(fā)展研究基金會副秘書長，國務(wù)院頒發(fā)政府特殊津貼專家。
研究方向：農(nóng)村發(fā)展、地方治理和基層民主。
主要著作：《農(nóng)民的新命》、《農(nóng)民的政治》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與政府制度化》等。
Crisis in and Reform of Governance by County and Township Governments
—Structural Adjustment in Distribution of Management Power and Interaction Mode
Zhao Shukai
Abstract: Since the entry into the 21st century, there have been important changes in the position of county and township governments in the government system. "Re-centralization" pressured county and township governments in various respects, which directly exacerbated their tight relations with higher levels of government. Now the primary-level governments have fallen in the mire of a deep crisis of governance, which is attributed to profound institutional root causes. Without a strong breakthrough in government reform, multiple crises may occur at the same time. To promote government reform, the traditional concept should be discarded, the power relations between different levels of government should be re-defined or established and a new interaction mode should be established among them.
Keywords: county and city governments, township government, primary-level governance, political reform, democracy and the rule of law
