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村民自治的時(shí)代特征及未來趨勢

村民自治在中國農(nóng)村普遍推行以來,農(nóng)村基層的社會主義民主政治建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展都取得了具有歷史意義的進(jìn)步,農(nóng)民的民主意識和農(nóng)村的面貌也發(fā)生了巨大的變化。但是我們也知道,村民自治在30年左右的發(fā)展進(jìn)程中還存在各種各樣的問題,出現(xiàn)了發(fā)展中的困境,這些問題和困境有的是由于制度不健全或基層干部和農(nóng)民群眾的民主意識不強(qiáng)造成的,有的則是由于某些人明目張膽的腐敗和蓄意破壞造成的。毫無疑問,在很長一段時(shí)間內(nèi)相關(guān)政府部門和學(xué)術(shù)界對這些方面的關(guān)注是正確和必要的,但是要認(rèn)識和理解當(dāng)前中國村民自治的困境,僅僅看到這些相對主觀的因素是不全面的。

當(dāng)前中國村民自治發(fā)展中的困境,還有很大一部分是由當(dāng)前中國發(fā)展的時(shí)代特征客觀決定的。當(dāng)前中國發(fā)展最主要的時(shí)代特征是大規(guī)模的快速城市化,改革開放30多年間,中國的城市化水平已經(jīng)從20%左右提高到了51%,這個(gè)速度在全世界排名第一。這一特征深深影響了村民自治的方方面面,客觀上加深了當(dāng)前村民自治存在的困境,當(dāng)前中國快速的城市化對村民自治的客觀影響至少有以下幾個(gè)方面:

農(nóng)村社區(qū)變動(dòng)不居

快速城市化使中國農(nóng)村處于一個(gè)劇烈變動(dòng)的時(shí)期。雖然由于各地城市化的進(jìn)程和速度并不一致,各地農(nóng)村社區(qū)的形態(tài)千差萬別,但有一點(diǎn)是肯定的,那就是中國所有的農(nóng)村都處在一個(gè)高速變化的時(shí)期,農(nóng)村社區(qū)呈現(xiàn)多樣化而且變動(dòng)不居的狀態(tài)。除一些農(nóng)村還保留著傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)的特征外,在遠(yuǎn)離城市的農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了空心村現(xiàn)象,在城市近郊出現(xiàn)了城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)換過程中的社區(qū)、樓房化的農(nóng)村社區(qū)、非農(nóng)化的農(nóng)村社區(qū)和農(nóng)村中的農(nóng)民工社區(qū)等多種形態(tài)。農(nóng)村社區(qū)的高速變動(dòng)可以從城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)換過程中的社區(qū)和樓房化的農(nóng)村社區(qū)中得到充分體現(xiàn)。

城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)換中的農(nóng)村社區(qū)主要在城市近郊,一方面農(nóng)民的宅基地和耕地已經(jīng)完全出讓,不再具備從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的條件,開始向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移;另一方面,農(nóng)民的生活條件大大改善,已經(jīng)完全市民化,在樓房集中居住。社區(qū)組織有的已經(jīng)完成了“村改居”,正式更名為“居民委員會”。有的在保留原村民委員會的同時(shí)成立居民委員會,出現(xiàn)了村民委員會和居民委員會并存的局面,使村民自治呈現(xiàn)出全新的特點(diǎn)。在“村改居”的過渡時(shí)期,基層政府尚未觸動(dòng)原有的利益格局和人事安排,保留了原行政村的村民委員會,將大部分重要的社區(qū)事務(wù)交予原來的村組織解決。村委會不僅繼續(xù)行使著原村民委員會的部分自治功能,還對原行政村的公共事務(wù)進(jìn)行管理,為社區(qū)居民提供社區(qū)服務(wù),如養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、計(jì)劃生育等。社區(qū)居民委員會的成員由基層政府直接任命產(chǎn)生,很多村民并不清楚社區(qū)居委會的職責(zé)所在,甚至并不認(rèn)識居委會的工作人員。

樓房化的農(nóng)村社區(qū)的特點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民居住的樓房化和集中化,基本生活條件正在向城市化的方向發(fā)展,居民社區(qū)打破了原行政村的空間,一般是幾個(gè)村或多個(gè)村形成一個(gè)新社區(qū),村民或村集體保留較多的耕地,農(nóng)業(yè)收入仍是農(nóng)民家庭收入的一個(gè)構(gòu)成部分。這類農(nóng)村社區(qū)從地理位置上看,有的毗鄰市區(qū)或城鎮(zhèn),成為市區(qū)或城鎮(zhèn)在空間上的延伸部分,有的則在農(nóng)村就地實(shí)現(xiàn)樓房化,但有一個(gè)共同特點(diǎn)就是仍然保留較多耕地,多數(shù)家庭仍然從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在樓房化的農(nóng)村社區(qū)中,這些社區(qū)原有的地理位置、空間布局、社區(qū)規(guī)模和社區(qū)成員等都發(fā)生了很大的變化。這些變化也意味著管理體制即將面臨許多新課題:原有的農(nóng)村社區(qū)管理體制是以村民委員會為載體的村民自治,而現(xiàn)在的一個(gè)樓房化的居住小區(qū)可能容納了原來的好幾個(gè)村民委員會的村民,原來一個(gè)村的公共事務(wù)現(xiàn)在變成了好幾個(gè)村的公共事務(wù)了,農(nóng)民的居住模式由獨(dú)門獨(dú)戶的小院變成了涉及更多公共性的單元樓房,人們所關(guān)心的公共事務(wù)的內(nèi)容也將發(fā)生諸多變化。在當(dāng)前村民自治尚不完善的情況下,這些村民在新的社區(qū)如何實(shí)現(xiàn)“自我管理”、“自我教育”和“自我服務(wù)”呢?如果涉及到村委會的合并或者成立新的管理機(jī)構(gòu),能否保障村集體的資產(chǎn)和農(nóng)民的利益不受損失,以及如何在新老機(jī)構(gòu)間實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過渡?

城市化進(jìn)程中使農(nóng)村社區(qū)形態(tài)呈現(xiàn)出了多樣化的特點(diǎn),多樣化和新型化的農(nóng)村社區(qū)在有效實(shí)現(xiàn)村民自治方面正面臨著全新的困擾和挑戰(zhàn)。并且,在中國快速城市化的大背景下,這些多樣化的農(nóng)村社區(qū)并非靜止不動(dòng),而是仍然處于不斷變動(dòng)之中。原有的農(nóng)村社區(qū)不斷被打破重組,農(nóng)民原有的生活場域不斷地發(fā)生時(shí)空轉(zhuǎn)換。

傳統(tǒng)農(nóng)村的居民世代聚族相居,人口相對固定,每個(gè)農(nóng)村都是一個(gè)天然的利益和生活的共同體。但是快速的城市化進(jìn)程打破了這種千百年來的天然共同體,全國各地推行的撤村并點(diǎn)、樓房化和宅基地?fù)Q房等各種小城鎮(zhèn)建設(shè)模式,都無一例外地要求新的社區(qū)擴(kuò)大規(guī)模,把多個(gè)原有的農(nóng)村社區(qū)居民合并集中在一起。集中居住對于改善生活條件、提供公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了便利,節(jié)省了成本。但是對于新的社區(qū)來說,除了原有的一些集體利益需要重新分配調(diào)整外,更重要的是重建社區(qū)意識和管理機(jī)構(gòu)。建立管理機(jī)構(gòu)相對容易一些,但是培育新的社區(qū)認(rèn)同意識、建立新的和諧社區(qū)恐怕就需要更長的時(shí)間。村民自治是一種基層社區(qū)自治,社區(qū)需要穩(wěn)定的邊界、空間環(huán)境和社區(qū)意識,成熟的社區(qū)自治是建立在相對穩(wěn)定的社區(qū)共同體基礎(chǔ)之上的??焖俪鞘谢怪袊r(nóng)村社區(qū)變動(dòng)不居,這怎么能夠?qū)崿F(xiàn)有效的社區(qū)自治呢?

自治主體經(jīng)常缺位

傳統(tǒng)農(nóng)村的一個(gè)鮮明特點(diǎn)是人口流動(dòng)性小,基本上不發(fā)生大規(guī)模的人口流動(dòng)。但是當(dāng)前處于快速城市化進(jìn)程中的中國農(nóng)村,快速的人口流動(dòng)成為其主要的一個(gè)特征。根據(jù)《2012年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告》的統(tǒng)計(jì),2012年外出農(nóng)民工達(dá)到16336萬人,增加473萬人,較上年增長3%,其中舉家外出農(nóng)民工3375萬人,增加96萬人,增長2.9%。農(nóng)民工的大規(guī)模外出就會在流出地的農(nóng)村大量出現(xiàn)空心村和農(nóng)村社區(qū)衰敗的現(xiàn)象。

當(dāng)前全國大部分農(nóng)村都有“空心村”現(xiàn)象,特別在我國中西部民工勞務(wù)輸出省份如安徽、湖南、河南、四川等表現(xiàn)尤甚。這些省份大批農(nóng)民工長期舉家外遷,房子、土地長期閑置在農(nóng)村??招拇遄畲蟮膯栴}是,在青壯年常年在外、村莊常住人口大量減少的條件下如何使農(nóng)村公共生活保持生機(jī)和活力。人口過少也會導(dǎo)致治理失效,以留守老人、留守婦女和留守兒童為主要人口結(jié)構(gòu)的農(nóng)村社區(qū)會產(chǎn)生大量的社會問題。

但是我們都知道,根據(jù)村民委員會組織法的規(guī)定,村民自治的主體是村民,“三個(gè)自我”和“四個(gè)民主”的實(shí)現(xiàn)都需要村民的直接參與。根據(jù)村民委員會組織法的規(guī)定,村干部的產(chǎn)生方式,必須經(jīng)全體村民直接選舉產(chǎn)生;村民會議是村民自治的最高決策機(jī)關(guān),有權(quán)審議村民委員會的年度工作計(jì)劃和報(bào)告,有權(quán)撤銷或者變更村民委員會不適當(dāng)?shù)臎Q定等;村民有監(jiān)督村干部的權(quán)利,可以通過村務(wù)公開、民主理財(cái)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、民主評議和罷免等方式行使監(jiān)督權(quán)??梢哉f,村民的參與是村民自治的基礎(chǔ)和核心。但是,在快速城市化的中國農(nóng)村,勞動(dòng)力的頻繁流動(dòng)會造成村民自治主體的經(jīng)常性缺位,自治主體的缺失必然會使村民自治流于空虛。

不僅如此,大量的人口外流也使村級組織和村民小組缺乏必要的干部人選,使農(nóng)村治理面臨群龍無首的窘境。受城市化及市場經(jīng)濟(jì)的影響,不少年輕有為的村干部也外出務(wù)工了,不僅使村級組織出現(xiàn)干部老齡化現(xiàn)象,而且不少的留守村干部對工作的消極態(tài)度也比較明顯。如果說村民會議是村民自治的決策機(jī)關(guān)的話,那么村委會便是其執(zhí)行機(jī)關(guān)和組織載體,而村干部就是這個(gè)執(zhí)行機(jī)關(guān)和組織載體的必要組成部分。缺乏一定數(shù)量和積極努力的干部人選,村委會的有效運(yùn)行便成了問題,會使公共事務(wù)難以組織,許多公共服務(wù)無法提供。國家的一些惠農(nóng)政策是需要村組織自己申請的,由于有些留守村干部缺乏必要的政策素質(zhì)和主動(dòng)性,就會使國家的這些惠農(nóng)政策無法與這些農(nóng)村對接和落實(shí),造成項(xiàng)目、資源和機(jī)會的浪費(fèi)。

快速城市化使農(nóng)村人口大量外流,致使村民自治出現(xiàn)主體缺失現(xiàn)象,嚴(yán)重沖擊村民自治最基本的人的基礎(chǔ)。

自治內(nèi)容繁雜急迫

按照《村民委員會組織法》的規(guī)定,以村民委員會為組織載體的村民自治的內(nèi)容相對簡單,行政性的職能主要是協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政工作,自治性的職能主要是管理村級內(nèi)部經(jīng)濟(jì)、社會、文化、治安、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境等,經(jīng)濟(jì)性的職能是管理集體資產(chǎn)、村辦企業(yè)等。

但是在快速城市化的進(jìn)程中,農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)更加密集和活躍。密集的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)必然會使人們圍繞著利益而進(jìn)行的互動(dòng)活動(dòng)更加頻繁和密切,利益沖突也會增多。這表現(xiàn)在很多方面:如村辦集體企業(yè)可能面臨著利益分配不公的爭議,一些高污染的企業(yè)可能會引發(fā)村民與企業(yè)之間的沖突以及環(huán)境災(zāi)難,尤其是由于征地而引發(fā)的利益沖突更加激烈。在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的過程中,經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市發(fā)展都對土地形成了越來越突出的需求,但是圍繞著征地補(bǔ)償問題,農(nóng)民與村干部、地方政府和開發(fā)商經(jīng)常意見不一致,往往會由于利益問題而不斷上訪告狀、甚至?xí)l(fā)生暴力沖突和群體性事件。這些都使傳統(tǒng)意義上村民自治的內(nèi)容變得繁雜急迫,沖突頻發(fā)。

如在土地征收過程中,依法發(fā)放征地補(bǔ)償款是失地農(nóng)民生存的保障,然而有的地方政府基于降低政府土地征收的成本,常常違反國家有關(guān)規(guī)定,不發(fā)或少發(fā)征地補(bǔ)償款,有些基層政府或村委會濫用權(quán)力,違規(guī)截流或挪用本應(yīng)分配給農(nóng)民的土地補(bǔ)償款,有的甚至不安排失地農(nóng)民參加社?;蛏米越档褪У剞r(nóng)民的社保標(biāo)準(zhǔn)。這些問題的存在,導(dǎo)致農(nóng)民只能得到土地非農(nóng)化收益中的很小一部分,這種土地收益分配上的不公、征地補(bǔ)償措施實(shí)施中的不規(guī)范,嚴(yán)重侵害了農(nóng)民應(yīng)有的土地權(quán)益。近年來發(fā)生在農(nóng)村地區(qū)的許多群體性事件都是征地補(bǔ)償引起的,這給我國的社會穩(wěn)定,城市化進(jìn)程的順利推進(jìn)帶來了不利影響。這些問題直接導(dǎo)致村民委員會在很短的時(shí)間面臨巨大的壓力,給村民自治增加了很多現(xiàn)實(shí)難題。

因此,如何在短時(shí)間內(nèi)協(xié)調(diào)政府、企業(yè)與農(nóng)民的利益,如何在利益分歧中找到均衡點(diǎn),就成了快速城市化進(jìn)程中村民自治迫切需要解決的問題。在快速城市化的背景下這些問題會不時(shí)發(fā)生、頻繁出現(xiàn),并且一旦出現(xiàn)就會非常急迫,嚴(yán)重考驗(yàn)村干部和村民的應(yīng)急能力,將給村民自治平添很多難題。

外來力量頻繁介入

自改革開放以來,中國社會就逐漸進(jìn)入了一個(gè)加速的社會轉(zhuǎn)型期,而農(nóng)村更是處于一個(gè)高速轉(zhuǎn)型和變遷的中心。在趕超壓力下,中國的城市化具有完全不同于其他國家的特點(diǎn),其中最突出的:一是速度快,二是規(guī)模大,三是政府主導(dǎo)。如前所述,在政府主導(dǎo)的快速城市化過程中,為了追求速度和效率,各種主體圍繞著利益而進(jìn)行的活動(dòng)更加頻繁和密切,利益沖突也會增多。他們?yōu)榱俗约旱哪繕?biāo),都會積極介入到村民自治的事務(wù)中來。而相對于村民自治來說,這些來自于外部的力量,不僅頻繁,而且強(qiáng)勢,村民和村干部自身根本無力招架。

外部力量對村民自治的頻繁介入在當(dāng)前集中表現(xiàn)在征地拆遷問題上。為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和快速推進(jìn)城鎮(zhèn)化的目標(biāo),地方政府會成為一個(gè)積極活躍的主體,直接介入到農(nóng)村的征地拆遷活動(dòng)中來。地方政府經(jīng)常打著集約利用土地、發(fā)展現(xiàn)代規(guī)模農(nóng)業(yè)、推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程等旗號,來到農(nóng)村推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)民的集中居住,介入村級事務(wù)。開發(fā)商和企業(yè)作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體,他們或者在地方政府的引介下進(jìn)入農(nóng)村,或者自己直接走進(jìn)農(nóng)村,介入和影響村級事務(wù)。

問題不在于地方政府、開發(fā)商和企業(yè)是否應(yīng)該介入和影響村級事務(wù),而在于他們影響的方式是否正當(dāng)。按照正常的程序,村民是否集中住進(jìn)樓房,要尊重農(nóng)民的意愿;村民是否出讓土地以及以什么樣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)出讓土地,都需要由村民討論決定。但是要想讓村民在所有問題上達(dá)成共識,需要深入溝通、耐心說服,而這一切都需要時(shí)間。為了提高效率,地方政府往往不愿意去做那些耗時(shí)費(fèi)力的說服溝通工作,而是用行政化的手段強(qiáng)勢推動(dòng),不惜違反農(nóng)民意愿,強(qiáng)迫農(nóng)民住進(jìn)樓房,或者強(qiáng)迫他們出租或轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán),推動(dòng)外來企業(yè)“購買”農(nóng)民的承包地。很多情況下,村委會被迫成了地方政府和企業(yè)推行自己意志的工具,村民會議根本不召開或開同虛設(shè)。換言之,發(fā)展的壓力導(dǎo)致地方政府和企業(yè)等外部力量頻繁介入村級事務(wù),而這些外部力量為了追求效率經(jīng)常以行政化的手段強(qiáng)勢介入,完全破壞了村民自治的基本精神。

綜上所述,快速城市化進(jìn)程的特點(diǎn)雖然不能說明中國村民自治的一切問題,但是客觀上決定了當(dāng)前中國農(nóng)村村民自治的一些重要特點(diǎn)及未來發(fā)展趨勢。根據(jù)城市化發(fā)展的一般規(guī)律,結(jié)合中國的實(shí)際特點(diǎn),我們可以判斷,中國快速城市化的進(jìn)程仍將持續(xù)30~50年才能趨于平穩(wěn)。因此,中國的村民自治將會在一個(gè)較長的時(shí)期內(nèi)仍然處于不穩(wěn)定狀態(tài),社區(qū)形態(tài)不斷變化,人口流動(dòng)日益頻繁,村級事務(wù)紛繁復(fù)雜,來自地方政府和企業(yè)的外部力量不可避免地不時(shí)介入。只有當(dāng)中國大規(guī)模、快速的城市化進(jìn)程趨于平穩(wěn)之后,農(nóng)村社區(qū)形態(tài)才能趨于穩(wěn)定,人們的社區(qū)意識才能逐步培育起來,那時(shí)的村民自治才有可能真正走向穩(wěn)定、和諧和成熟。

我們必須要充分認(rèn)識到村民自治當(dāng)前及今后面臨的這個(gè)客觀特點(diǎn),才能在一個(gè)更大的背景下清楚地認(rèn)識村民自治所面臨的困境,才能為村民自治的今后發(fā)展和改革提供有益的思路。當(dāng)然,我們沒有必要為村民自治的這種現(xiàn)狀和未來趨勢過分擔(dān)憂,而要認(rèn)識到這是中國快速發(fā)展過程中的必然現(xiàn)象;更不能因噎廢食,為了創(chuàng)造經(jīng)典意義上村民自治的實(shí)施條件而讓中國快速發(fā)展的腳步停下來。但是,我們也絕對不能為了片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和為了單純實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政績目標(biāo),一廂情愿地強(qiáng)力介入村民自治內(nèi)部的事務(wù),不尊重村民自治的基本精神和農(nóng)民的意愿,忽視農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán),甚至侵犯農(nóng)民的基本權(quán)利。中國的快速城市化要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),以人為本,注重城市化的質(zhì)量,而不能急功近利、勞民傷財(cái)??焖俪鞘谢倪^程中必然會產(chǎn)生大量的需要村民集體討論和決策的公共事務(wù),這為實(shí)現(xiàn)村民自治的精神提供了條件和舞臺,正是充實(shí)和發(fā)展村民自治的大好時(shí)機(jī)。各級政府應(yīng)該因勢利導(dǎo),在涉及村民公共利益的問題上鼓勵(lì)和指導(dǎo)他們通過村民自治的方式解決,做到既尊重農(nóng)民的意愿和權(quán)利,在這個(gè)過程中提升他們的政治素質(zhì),又能提高全國各地城鎮(zhèn)化的質(zhì)量,從而實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和村民自治的雙贏。

[責(zé)任編輯:凌霄漢]
標(biāo)簽: 村民自治   特征   趨勢   時(shí)代